בבית        המשפט           העליון 						בג"צ /00 4968
בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

העותרת:	        העמותה למען טוהר מידות ומנהל תקין בשלטון המקומי 
ע.ר. 58-031-519-0

באמצעות יו"ר העמותה – עדי מוסקוביץ, עו"ד ובאמצעות ב"כ עו"ד דן י. ארטן

בית צורי 28/25 תל-אביב – 69122, טלפקס: 03-6418635
נתנזון 5	, ת.ד. 33010 חיפה – 31337, טל': 04-8699505, פקס: 04-8665026			

-         נ           ג          ד         -  

  המשיבים:    		1.   שר האוצר

 באמצעות פרקליטות המדינה מחלקת הבג"צים
 רח' סלאח' – א –דין 29 ירושלים 

	 2.   מרכז השלטון המקומי בישראל 

 רח' הפטמן 3 , ת.ד. 20040 
 תל-אביב – 61200

מהות העתירה: עתירה למתן צו על תנאי

עתירה

בית המשפט הנכבד מתבקש בזאת ליתן צו על תנאי, המורה למשיבים ו/או מי מהם לבוא וליתן טעם:

(א)	מדוע לא יצהיר ויקבע בית המשפט הנכבד, כי אכרזת המסים (גבייה) (ארנונה כללית ותשלומי חובה לרשויות המקומיות), (הוראת שעה), התש"ס - 2000, סותרת את הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, ועל-כן מבוטלת.
(ב)	מדוע לא יתן בית המשפט הנכבד כל סעד אחר ו/או בנוסף כפי שימצא לנכון ולצודק בנסיבות העניין.

כללי

1.	כל הטענות נטענות במצטבר ו/או לחילופין , הכל לפי העניין, לפי הדבק הדברים והקשרם, בין אם נאמר הדבר במפורש ובין אם לאו.
2.	בעתירה זו יוצאת העותרת כנגד אכרזת המסים (גבייה) (ארנונה כללית ותשלומי חובה לרשויות המקומיות), (הוראת שעה), התש"ס 2000, אשר  פורסמה ביום 16.3.00 ( ק"ת 6025, עמ' 406)  (להלן: " האכרזה"). 
בפי העותרת טענה אחת ויחידה – האכרזה סותרת את הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, ולכן יש להצהיר על בטלותה. 
העתק מהאכרזה מצורף לעתירה זו ומסומן כנספח א'. 
3.	העותרת הינה עמותה רשומה כדין, אשר בין היתר חרטה על דגלה לטפח, לקדם ולהשריש נורמות של מנהל תקין וטוהר מידות בשלטון המקומי, על כל זרועותיו ושלוחותיו, ולהגן על זכויותיהם של אזרחים מול מוסדות השלטון המקומי.
4.	המשיב 1 הינו השר לו מסורות הסמכויות להכריז על תשלומי חובה או הלוואות כ"מס" בהתאם לפקודת המסים (גבייה) (להלן: "הפקודה"). כן מסורות למשיב 1 סמכות להתקין תקנות הנוגעות לביצוע הפקודה.
5.	המשיבה 2 הינה עמותה המאגדת את כלל הרשויות המקומיות ועוסקת, בין היתר, בייצוגם מול מוסדות המדינה והשלטון המרכזי. המשיבה 2 צורפה לעתירה זו, על מנת שהרשויות המקומיות יוכלו להביע עמדתם בפני בית המשפט הנכבד.
רקע עובדתי
6.	זה שנים ארוכות שהרשויות המקומיות בישראל מצויות בגירעונות ובקשיי נזילות מתמשכים המקשים על פעילותן. מנגד לקשיים אלה, הצטברו בידי הרשויות המקומיות חובות גדולים של תשלומי ארנונה, המגיעים מידיהם של האזרחים והתושבים.
7.	לדעת העותרת חובות אלה נוצרו לא רק בשל קשיי גבייה אובייקטיבים, אלא גם בשל מחדל מתמשך בנקיטת הליכי גבייה נגד חייבים. 
8.	נוכח קשיי הנזילות מחד, והצטברות חובות המגיעים לרשויות מאידך, מצא המשיב 1 לנכון לפרסם את האכרזה, בה הפכו הארנונה ויתר תשלומי החובה המגיעים לרשויות המקומיות על פי דין (להלן: "תשלומי החובה"), ל"מס" כמשמעו בפקודה.  
יש לציין, כי המשיב 1 הגביל את תוקפה של האכרזה עד ליום 31.12.00. 
9.	הפיכת תשלומי החובה ל"מס" כמשמעו בפקודה, מקנה לרשויות המקומיות סמכות לגבות את תשלומי החובה על פי הוראות הפקודה, זאת בנוסף לשני אמצעי גבייה נוספים העומדים לרשויות המקומיות מכוח פקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: "פקודת העיריות") :- גבייה באמצעות הליכים אזרחיים רגילים וגבייה מנהלית לפי פקודת העיריות.
10.	לאחר בדיקה מקיפה של הסוגיות השונות הכרוכות באכרזה, פנתה העותרת למשיב 1 ביום 26.5.00, ובקשה ממנו לבטל את האכרזה לאלתר, בהסתמך על שורה של נימוקים אשר יובאו להלן בעתירה זו.
העתק מפניית העותרת למשיב 1 מיום 26.5.00, מצורף לעתירה זו ומסומן כנספח ב'.
11.	ביום 7.6.00 השיב המשיב באמצעות היועצת המשפטית של משרדו, כי האכרזה ניתנה נוכח קשיים גדולים של הרשויות המקומיות בגביית חובות ארנונה, המסתכמים למיליארדי שקלים. עוד טען המשיב 1, כי האכרזה נועדה להקל על גביית הארנונה עד לתיקון פקודת העיריות לעניין הליכי הגבייה. המשיב לא התייחס לטענות החוקתיות שהעלתה העותרת, ולו גם ברמז.
יש לציין, כי המשיב 1 הסיר את אי הבהירות בסעיף 3 לנוסח האכרזה, ביחס לתקופת בה תחול האכרזה, כאשר הבהיר שסמכויות הגבייה תפקענה ביום 31.12.00 .
העתק מתשובת היועצת המשפטית של משרד האוצר מיום 7.6.00, מצורף לעתירה זו ומסומן כנספח ג'.  
 הטיעון המשפטי והענייני
12.	העותרת טוענת כי האכרזה פוגעת בזכויות היסוד של האדם בישראל, בכבודו, בקניינו בחירותו ובצנעת חייו ופרטיותו. לפיכך, ובהעדר עמידה בתנאי פסקת ההגבלה, האכרזה סותרת את הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (להלן: "חוק היסוד")  - ודינה להתבטל.
13.	הפקודה, אשר נחקקה בשנת 1929 ומאז קום המדינה תוקנה 3 פעמים בלבד, מאפשרת לרשויות המקומיות לעשות את הפעולות הבאות, ללא כל הליך משפטי או בקרה של סמכות שיפוטית, ומבלי שנקבע בפקודה כל מנגנון ערעורי על החלטות "הממונה על הגבייה":
(א)	להיכנס לחצרי החייבים וצד ג' ולעקל מיטלטלין, אף אם לצד ג' זכויות בהם, ולהשתמש בכוח לשם כך.
(ב)	להיכנס לחצריו של צד ג', ללא כל הודעה או התראה מראש. 
(ג)	לעקל מקרקעין או זכויות במקרקעין, אף אם אינם רשומים על שם החייב.
(ד)	לממש שיעבוד ראשון על מקרקעין ולגבור על כל שיעבוד רשום אחר, אף מבלי לרשום כל שעבוד, וגם ביחס לחובות שנוצרו טרם פורסמה האכרזה.
(ה)	לאסור את החייב (בצו של בית משפט).  
(ו)	לעקל מיטלטלין שהעברתם טעונה רישום, על ידי המצאת הערה לרשם המנהל את הפנקסים נשוא העיקול.
(ז)	לזמן צד ג' לחקירה, תוך כדי שימוש בסמכויות שיש לרשות שהוסמכה לאסוף ראיות על פי דין.
תקנות המסים (גביה) , התשל"ד- 1974 (להלן: "התקנות"), אשר הותקנו מכוח הפקודה, מאפשרות לרשות, באמצעות "הממונה על הגביה", לעשות שימוש בחלק מסמכויותיה של ועדת חקירה, ובכלל זה – לכפות על אדם להתייצב לפני הממונה ולהעיד בשבועה או בהן צדק, לצוות על חקירת אדם בחו"ל ולהשתמש בסמכויות של בית משפט בהליך אזרחי לצורך הנ"ל.
עוד מוסמך הממונה להטיל קנס לפי סעיף 40(2) לחוק העונשין התשל"ז – 1977, על מי שלא קיים את הוראותיו, ולדווח על כך לנשיא בית המשפט העליון.
14.	העותרת תוסיף ותטען, כי האכרזה נוגדת את עקרון החוקיות, בהיותה חיקוק בעל תוקף רטרואקטיבי המעניק לרשויות המקומיות עדיפות על פני נושים מובטחים, גם לגבי חובות שנוצרו טרם פרסום האכרזה. כל זאת, כאשר לעיתים אין הרשות חייבת לרשום את השעבוד הסטטוטורי.
האלמנט הרטרואקטיבי של האכרזה סותר את עקרון החוקיות, אשר מעוגן גם בעקיפין בחוק היסוד, יש בו כדי לפגוע אנושות בהסתמכותם של נושים על הרישום ועל בטוחות שקבלו כדין, דבר שיגרום לשיבוש חמור במהלך העסקים הרגיל במדינה ולהחמרה בדרישות הבנקים כלפי לקוחותיהם, בכל הנוגע לשעבוד מקרקעין כערובה לחיוב.     
15.	זאת ועוד, במדינת ישראל קיימות למעלה מ- 350 רשויות מקומיות. לכל רשות קיימים אמצעי גבייה מנהליים לפי פקודת העיריות, שהיו קיימים גם ערב האכרזה, ואמצעי גבייה משפטיים "רגילים". האכרזה היא אפוא "תקלה ציבורית" קשה וחמורה, שכן היא נותנת בידיהם של מאות פקידים שלא הוכשרו לכך אמצעי גבייה מנהליים קיצוניים, במקביל לסמכויות הקיימות על פי פקודת העיריות. 
מי יתקע לידו של המשיב 1, שמספר כה גדול של פקידים שלא הוכשרו כראוי (וגם לא ניתן להכשירם תוך זמן כה קצר), לא יערבבו את הליכי הגבייה השונים ולא "ידלגו" מהליך להליך, בלכתם בדרך העקלקלה, בנבכי "הטופסולוגיה" ועולם המושגים המיושן של הפקודה.
יש לזכור, כי רבים מבעלי התפקידים הצפויים להתמנות על פי הפקודה, מחזיקים בכובעם תפקידים נוספים, בהם נדרשים הם להתמודד עם מצוקותיה הכספיות של הרשות ועם ספקים זועמים המבקשים תמורה לעבדותם. הלחצים הכספיים מחד והפיתוי לעשות שימוש בלתי חוקי או בלתי הוגן בסמכויות הגבייה לפי הפקודה מאידך, הינם פוטנציאל וודאי לפגיעה חמורה בזכויות יסוד של אזרחי המדינה ותושביה.
16.	העותרת טוענת כי פסקת שימור הדינים שבסעיף 10 לחוק היסוד אינה חלה על האכרזה, בהיותה חקיקת משנה ובהיותה חיקוק שלא היה קיים ערב חקיקתו של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.  
לעניין כפיפות להוראות חוק היסוד, של חקיקת משנה אשר הותקנה מכוח חוק שחוקק טרם חקיקת חוק היסוד,  העותרת מפנה לע"א 6821/93 בנק המזרחי נגד מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט (4), 221, וכן בג"צ 1255/94 בזק נגד שרת התקשורת, פ"ד מט ( 3) 661. 
17.	העותרת טוענת כי האכרזה אמנם חוקקה לתכלית ראויה, אך היא אינה עומדת ביתר תנאי פסקת ההגבלה – היינו: אינה לפי חוק, אינה הולמת את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית, ופוגעת בזכויות היסוד במידה העולה על הנדרש.
האכרזה אינה לפי חוק או מכוח הסכמה מפורשת בו 
18.	טענת העותרת בעניין זה פשוטה היא. אמנם לפי הפקודה רשאי שר האוצר להכריז על ארנונה או כל תשלום חובה אחר להיות "מס", אשר גבייתו תעשה בהתאם להוראות הפקודה. ברם, גבייה מנהלית של ארנונה הוסדרה בפקודת העיריות אשר חוקקה ב- 1936, לאחר שחוקקה פקודת המסים (גבייה).
פקודת העיריות היא אפוא חיקוק מאוחר, אשר לפי כללי הפרשנות הרגילים גובר על פקודת המסים (גבייה), שהיא חיקוק שקדם לו. לפיכך, ההסדר הקבוע בפקודת העיריות הוא הסדר ייחודי לגביית ארנונה, המבטל כל סמכות או אפשרות לגבות ארנונה לפי לפקודת המסים (גבייה). 
19.	לית מאן דפליג, כי פקודת העיריות לא נתכוונה להשאיר בתוקף את האפשרות לנקוט בהליכי גבייה לפי פקודת המסים (גביה). פקודת העיריות "העתיקה" לתוכה חלק נכבד מהוראות פקודת המסים (גבייה) ונמנעה לאמצה באופן גורף, למרות שהתייחסה אליה מפורשות בפרק הרלבנטי. צא ולמד, כי פקודת העיריות התכוונה  במפורש לשלול  שימוש ביתר הסמכויות שהוקנו לצורך גביית ארנונה בפקודת המסים (גביה) ואשר לא "הועתקו" לתוך פקודת העיריות בכוונת מכוון.
20.	העותרת תטען, כי לא יעלה על הדעת ששר האוצר ירחיב סמכויות גבייה שנקבעו במסגרת  חקיקה ראשית (פקודת העיריות), באמצעות אכרזה המהווה חקיקת משנה, אם לא למטה מזה.
21.	יוצא כי בכל הקשור לגביית ארנונה, אין המשיב 1 רשאי להכריז עליה כ"מס". הואיל וכוונת האכרזה הייתה לאפשר גביית חובות ארנונה בלבד, הרי שבהעדר סמכות להכריז על הארנונה כ"מס" יש לבטל את האכרזה בהקדם.  
האכרזה אינה הולמת את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית
22.	העותרת תטען, כי אמצעי הגבייה הדרסטיים והקיצוניים המצויים בפקודה, מאפיינים משטרים אפלים ולא מדינה דמוקרטית המתיימרת להגן ולכבד את זכויות היסוד של אזרחיה.
23.	העותרת תוסיף ותטען, כי הפקודה אינה קובעת הליך מנהלי או שיפוטי בו יכול האזרח, בין שהוא חייב לכאורה ובין שהוא צד ג', להשיג על החלטות בעלי התפקידים לפי הפקודה. אמנם הפקודה אינה שוללת פנייה לערכאות, אולם אין בכך כדי להמעיט מהעדר קיומה של  פרוצדורה מובנית וברורה, אשר תאפשר לאזרח להשיג בפשטות על החלטות בעלי התפקידים לפי הפקודה.            
24.	העותרת תטען כי פגיעה זו בזכויותיהם הקנייניות של הנישומים בארנונה חמורה אף יותר, שכן לעניין הארנונה, להבדיל מחוקי מס אחרים, לא נקבע מנגנון המאפשר לנישום החולק על חיובו לעכב את תשלום המס השנוי במחלוקת כל עוד לא הפכה שומתו לחלוטה. בהתאם לסעיף 323 (ב) לפקודת העיריות ולהלכות שיצאו מלפני בית משפט נכבד זה, חייב הנישום כנגדו ננקטו הליכי גבייה מנהליים, לשלם לרשות המקומית או להפקיד בקופת בית המשפט את מלוא סכום הארנונה הנדרשת, בטרם יזכה לבוא בשערי בית המשפט ולשטוח את טענותיו כנגד חיובו. 
לעניין חובת ההפקדה כתנאי לעכוב הליכי הגביה מנהלית ראה פסק דינו של בית משפט נכבד זה, ברע"א 5997/98 עירית חיפה נ' ע. פרידמן ושות' בע"מ – טרם פורסם.
פגיעת האכרזה בזכויות היסוד המוגנות עולה על הנדרש
25.	ההלכה שיצאה מלפני בית המשפט העליון  בפס"ד בנק המזרחי הנ"ל, קבעה, כי חיקוק הפוגע בזכויות יסוד יבחן במבחן משולש: 
(א)	"מבחן ההתאמה" או "מבחן הקשר הרציונלי" בין החיקוק הפוגע לבין תכליתו והמטרה שהוא בה להגשים – 
1.	יאמר מייד, כי האכרזה לא תשיג את המטרה שלשמה פורסמה. ראשית, כפי שהודיע המשיב, האכרזה באה להקל על קשיי הגבייה שיש לרשויות המקומיות בגביית ארנונה. לכך אין דבר וחצי דבר עם קביעת האכרזה, לפיה היא תחול גם על יתר תשלומי החובה המגיעים לרשויות המקומיות, כגון אגרות בנייה והיטלי פיתוח.
2.	שנית, האכרזה תפקע ביום 31.12.00. במצב דברים זה, ולאור היותם של הליכי גבייה ממושכים מעצם טבעם, לא יהיה סיפק בידי הרשויות המקומיות להשלים חלק ניכר מתהליכי הגבייה שיחלו על פי הפקודה.
כך, למשל, הליכי מכירת מקרקעין ומיטלטלין עשויים לארוך זמן רב. גם הליך מינויים של הפקידים הממונים על הגבייה אורך זמן רב, שכן הפרוצדורה הכרוכה בכך אינה מהירה כל עיקר. מכאן, שעד שיושלמו הליכי המכירה תפקע סמכותם של הרשויות והפקידים הממונים, דבר שיביא לביטול כל הליכי הגבייה.
תוך זמן קצר ימצא שזכויות היסוד של האדם בישראל נפגעו פגיעה שאין לה תקנה, ואילו הרשויות לא מילאו את קופתן ולא גבו את המגיע להן בדין.
3.	שלישית, החובות האדירים שנצברו לטובת הרשויות, לא נצברו מחמת מחסור באמצעי גבייה, ובאמצעים הנוספים שנותנת הפקודה לא יהא כדי לשפר את המצב, בוודאי שלא באופן משמעותי. 
ודוק: אמצעי הגבייה שבפקודת העיריות חמורים וקשים כמעט כמו אלה המצויים בפקודת המסים (גביה). בנוסף לכל אלה, יש בידי הרשויות המקומיות אמצעי גבייה משפטיים רגילים, אשר ברובם המכריע מסתיימים בגביית החוב. לאלה יש להוסיף את אמצעי הגבייה הפסיביים, כגון סירוב לתת אישור לרשם המקרקעין וניתוק מים (הגם שהוא אסור לגבי חובות ארנונה, בפועל הדבר גורם לכיסוי כל החוב).
4.	במשך שנים קפאו הרשויות המקומיות על שמריהם ולא גבו את המגיע לקופת הציבור, לעיתים אף משיקולים פוליטיים מובהקים. לא ראוי, כי מחדלם זה יבוא על תיקונו, אם בכלל אזי באופן שולי, בדרך של מתן סמכויות מכוח חיקוק שטוב היה אילו עבר מן העולם. 
בנדון מבקשות העותרת לציין, כי כל מערכת גבית מס אינה גובה את מלוא המס המגיע לה. העובדה שבידי הרשויות המקומיות נצברו חובות גדולים של ארנונה, אין בה, כשלעצמה, להעיד על קשיי גבייה אובייקטיבים.
5.	העותרת תטען כי טענותיה אלה מקבלות משנה תוקף, לאור העובדה שבפועל רשויות מקומיות מעטות נוקטות בהליכי גבייה מנהלית מכוח הוראות פקודת העיריות באמצעות עובדי הרשות המקומית. בפועל חלק נכבד מהליכי הגביה מבוצעים בעבור הרשויות המקומיות על ידי חברות גבייה, שמטרתן להגדיל את ריווחיהן.
יוצא איפה, כי במידה ולא תבוטל האכרזה, עשויים גופים פרטיים לעשות שימוש  באמצעי גביה חמורים, אותם ייעד המחוקק מלכתחילה לשימוש השלטון המרכזי בלבד.
(ב)	"מבחן האמצעי שפגיעתו פחותה ביותר" – 
1.	אין ספק, כי ניתן להקטין את חובות הרשויות המקומיות באמצעי גבייה קיצוניים פחות, או על ידי שימוש באמצעי גבייה שהיו קיימים ערב האכרזה. 
2.	להערכת העותרת, רובן המכריע של התביעות המוגשות בסדר דין מקוצר מסתיימות בפסק דין לטובת הרשות, זאת מבלי שהוגשה בקשת רשות להתגונן.
3.	כמו-כן, לאחרונה אישר בית המשפט המחוזי בתל-אביב (ה"פ 11054/99 מתאר תכנון וארגון בע"מ נגד עירית רחובות ואח' – טרם פורסם) לעיריית רחובות "למכור" חובות עבר לחברת גבייה. אישור "המכירה" ניתן עוד טרם פורסמה האכרזה, ויש להניח שחברת גבייה הפועלת למטרות רווח לא הייתה "רוכשת" חובות עבר, אילו סברה שלא ניתן לגבות אותם ללא הסמכויות הניתנות מכוח פקודת המסים (גבייה).
(ג)	"מבחן המידתיות במובן הצר" והתועלת הציבורית לעומת הנזק – 
1.	כפי שפורט באריכות לעיל, האכרזה גורמת ותגרום נזק חמור וחסר תקנה לזכויות האדם המוגנות בחוק היסוד. התועלת שעשויה לצמוח לרשויות המקומיות כתוצאה מהאכרזה, אם בכלל, אינה שקולה ואינה מצדיקה פגישה כה קשה בזכויות האזרח.
בכל הכבוד, רצונו של המשיב 1 לסייע לרשויות המקומיות במצוקתן, אינו תכלית ראויה יותר משמירה על זכויות בסיסיות של הפרט או מהוודאות ההכרחית ליציבות חיי המסחר בכל הקשור למתן אשראים ובטוחות.  
2.	לרשויות המקומיות אמצעי גבייה קשים וקיצוניים גם ללא האכרזה. נוכח הקושי  הכרוך בזמן הקצר שנותר עד פקיעת האכרזה ולאור אמצעי הגבייה שיש בידי הרשויות המקומיות מלבד הפקודה, התועלת השולית שעשויה לצמוח מהאכרזה היא זניחה ואינה שקולה לנזק החמור שעתיד להיגרם לזכויות המוגנות מכוח חוק היסוד.
3.	הרשויות המקומיות לא עשו די במשך שנים בכדי לגבות את המגיע להן ואין לתקן את העוול שנגרם לציבור כולו באשמת נציגיו ונבחריו, בדרך של פגיעה בזכויות יסוד מוגנות.  
סיכום
26.	אכרזת המשיב 1 היא עדות חיה לכך, שהרשות המבצעת טרם הפנימה את המהפכה החוקתית המתחוללת. העותרת טוענת, כי אין להשלים בשום אופן עם "פתרונות קסם" שהמשיב 1 יוצר בהינף קולמוס, ללא כל התחשבות או בחינה של השאלות החוקיות והחוקתיות הנובעות ממעשיו, תוך כדי רמיסה ברגל גסה של עקרונות עליהם מושתתים החיים הדמוקרטים וזכויות היסוד של האדם בישראל.
27.	לעתירה זו מצורף תצהיר תימוכין של יו"ר העותרת, עו"ד מוסקוביץ. 
28.	אשר על-כן מתבקש בית המשפט הנכבד, ליתן את הסעדים כמבוקש ברישא לעתירה זו, בטרם תהפוך עתירה זו לעתירה אקדמית גרידא.
29.	כן מתבקש בית המשפט הנכבד, לחייב את המשיבים בהוצאות ההליך ושכ"ט עו"ד.

				___________________________
העותרת – העמותה למען טוהר מידות ומנהל תקין בשלטון המקומי (ע"ר)