חוק עזר למודיעין (שמירת איכות הסביבה, מניעת מפגעים ושמירת הסדר והניקיון), תשנ"ו-1996 (להלן: "חוק העזר"), מתיר למשיבה (להלן: "העירייה") להטיל אגרה בגין פינוי פסולת של "אשפה עודפת", והוא מפרט בתוספת השנייה בו, את תעריפי האגרה שהעירייה רשאית לגבות בגין פינוי כזה.

סעיף 43(ג) לחוק העזר קובע פטור מתשלום אגרת פינוי פסולת. על פי הסעיף:

"ראש העירייה רשאי לפטור מפעל מאגרה כאמור בסעיף (א), כולה או מקצתה, אם שוכנע כי מיקום המפעל, מיבנהו, שיטת עבודתו, שיטת העברת האשפה הנהוגה בו או כמות האשפה שהמפעל מוציא, אינם מחייבים השקעת אמצעים מעבר למקובל בפינוי אשפה ממגורים".

העותרים הם בעלי עסקים הממוקמים במרכז המסחרי ברחוב עמק דותן במודיעין, הידוע כ"מרכז מלר"ז" (שיכונה להלן: "המרכז המסחרי"). העסקים במרכז המסחרי מקבלים שירותי ניקיון מקבלן ניקיון, מר שמואל קייזמן הפועל תחת השם המסחרי "עולם הניקיון". עניינה של העתירה הוא באגרת פסולת שהוטלה על העותרים, כאשר לטענתם הוטלה עליהם האגרה שלא כדין, ולכן יש לבטל את חיובם מכוחה.

טענות העותרים

לטענת העותרים הם נדרשו לשלם לעירייה אגרת פינוי פסולת בשנת 2009, ששיעורה עלה פי שלושה על זה שהיה עליהם לשלם בשנים קודמות. העותרים טוענים כי הם בקשו נתונים מהעירייה, ואז הסתבר כי היא גובה את האגרה על סמך נתונים שגויים - הן בהתייחס לגודל מיכל אחסון האשפה, והן בהתייחס לגודל הנכס של העותרת 1. העירייה הודתה במהלך הדיון בעתירה כי גודל המיכל הוא 10 מ"ק - ולא כפי שהיא טענה מלכתחילה, והיא הודתה גם כי חלה טעות בחישוב גודל הנכס של העותרת 1.

העותרים טוענים כי אין חולק כי העירייה זכאית להטיל אגרה בגין פינוי של פסולת עודפת, ואין גם חולק כי העותרים זכאים לפינוי אשפה בהיקף "רגיל" ללא כל חיוב. העותרים טענו כי כדי להטיל חיוב באגרת פינוי אשפה, על העירייה לקבוע מהי הכמות הכוללת שמייצר כל בית עסק, מהי כמות האשפה ה"רגילה" ומהי כמות האשפה העודפת. אפשרות אחרת היא לקבוע מהו מספר פינויי האשפה ה"רגילים" ומהו מספר הפינויים העודפים, ולהטיל אגרה על העלות של הפינויים העודפים.

העותרים טענו כי העירייה לא הוכיחה כי היא הבחינה בין כמות האשפה הרגילה לבין כמות האשפה העודפת שכל אחד מהעותרים מייצר, או בין מספר הפינויים של האשפה בפועל לבין מספר הפינויים שניתן לבצע ללא חיוב. לפיכך, כך נטען, החיובים שהוטלו על ידי העירייה הוטלו באופן שרירותי. הקריטריון שנקבע על ידי העירייה - עיסוק בתחום המזון - הוא קריטריון בלתי שוויוני, ואף זר ללשון החוק.

העותרים טענו כי החיוב שלהם באגרה נעשה גם בניגוד להנחיות משרד הפנים. לטענתם, התעריפים בחוק העזר מכוחו הוטל החיוב באגרה, נקבעו בשנת 1996, ולא עודכנו מאז, אף שתעריפים אלה אמורים לשקף רק את עלות הפינוי בפועל, ללא מרכיב של רווח. על פי הנחיות משרד הפנים על העירייה לבחון, לכול הפחות אחת לחמש שנים, את תעריפי האגרות, ואף על פי כן, העירייה לא עשתה כן. עוד נטען כי העירייה אינה יכולה לעדכן את התעריפים בחוק העזר ללא תיקונו.

באשר לחוות דעת המומחית מטעם העירייה, טענו העותרים כי חוות הדעת אינה רלוונטית, וכי היא מבוססת על נתונים שאינם נכונים. לטענת העותרים, העירייה מודה כי התעריפים אינם משקפים את העלויות בפועל, וכי הם מבוססים על נתונים שאינם מעודכנים.

בנוסף, חוות הדעת מתעלמת מהעובדה כי פינוי האשפה נעשה לעיתים קרובות, ללא קשר לכמות האשפה במיכל, מטעמי בריאות הציבור, כפי שהעירייה הודתה בס' 33(א)(2) לתגובתה. לכן, אם מושלכת אשפה שאינה עולה על הנפח המקסימאלי של מיכל האצירה - אין שינוי בהיקף המשאבים שעל העירייה להשקיע בפינוי האשפה. לא נטען בחוות הדעת ואף לא בעתירה, כי יש צורך בפינוי אשפה במרכז המסחרי בהיקף גדול יותר מפעם אחת בשבוע.

העותרים טענו כי העירייה היתה צריכה להשוות בין נפח מיכל אשפה בבניין מגורים שבו יש מספר יחידות זהה למספר החנויות במרכז המסחרי. בפועל כך נטען, ההשוואה נעשתה לבנין מגורים בו יש שליש ממספר היחידות במרכז המסחרי. אם ההשוואה היתה מבוצעת כנדרש, המסקנה היתה כי היקף הפינוי במרכז המסחרי דומה לזה שבבית מגורים, וכי ההבדל ביניהם הוא זניח.

שיטת מדידה חלופית בה נקטה המומחית מטעם העירייה היתה השוואה בין נפח האשפה הממוצע למגורים, לבין נפח מיכל האצירה בפועל. העותרים טענו כי שיטה זו איננה רלוונטית, משום שמיכל האשפה חייב להיות גדול הרבה יותר מנפח האשפה הממוצעת, כדי שלא יקרה מקרה שלדייר אין אפשרות להשליך אשפה משום שהמיכל מלא. לכן, כך נטען, חוות הדעת היא שגויה, ומהנתונים שצורפו אליה עולה כי אין הבדל משמעותי בין נפח האשפה המפונה ממרכז המסחרי, לבין נפח אשפה המפונה בשנה מבית מגורים בעל מספר יחידות דומה.

עוד נטען כי אין סבירות בהנחה שעליה מבוססת חוות הדעת, לפיה כמות הפינויים ה"נורמטיבית" היא אחת לשלושה שבועות או אחת לשבועיים. על פי הנחיות המשרד לאיכות הסביבה, יש לתכנן את המערך של פינוי אשפה לתדירות של פעמיים בשבוע לפחות, כך שהקצאת הפינויים הנוכחית של פעם בשבוע היא קטנה מהנדרש, והקטנה נוספת שלה לצורך החיוב באגרה אינה סבירה.

באשר להודעה אותה פרסמה העירייה בעניין הטלת אגרת אשפה, טענו העותרים כי יש בה כדי לנתק את הקשר בין השירות שניתן לעותרים לבין האגרה שהעירייה מבקשת לגבות מהם. זאת משום שלפי ההודעה האגרה תוטל ללא קשר לכמות האשפה שמייצר החייב באגרה, או לכמות המשאבים שיש להשקיע בפינוייה. האגרה מוטלת, כך נטען, לפי הקצאה שרירותית שעורכת העירייה בין נפח האשפה אותו זכאי כל מרכז מסחרי להשליך ללא חיוב, ונפח הפינוי השנתי בפועל, וחלוקת התוצאה בין מחוללי האשפה העודפת באותו מרכז מסחרי. על פי הטענה, הנישום אינו יכול - בהתאם לקריטריונים החדשים, להשפיע על גובה החיוב שלו, שכן החיוב יהיה באותו סכום ללא קשר לכמות האשפה שאותו נישום מייצר. כך הופכת האגרה, לטענת העותרים, למס אסור.

עוד טענו העותרים כי הם חויבו שלא על פי הוראות חוק העזר. המרכז המסחרי הוא "בית משותף" המורכב מ-25 חנויות. יש בו דחסן אשפה אחד בנפח של 10 מ"ק, שהעירייה מפנה אותו אחת לשבוע, ללא תלות בכמות האשפה המאוחסנת בו. ס' 43ב לחוק העזר קבע מנגנון לחיוב באגרה של מפעלים הפועלים ממרכזים מסחריים. העירייה התעלמה ממנגנון זה, וחייבה חלק מבעלי העסקים במרכז המסחרי באגרה, ופטרה את האחרים. בכך נפגע עיקרון השוויון - משום שגם אם כל עסקי המזון במרכז ייסגרו, עדיין תצטרך העירייה להמשיך לפנות את האשפה באותה תדירות ובאותו היקף של השקעת משאבים - אחת לשבוע - כדי למנוע מפגעים תברואתיים. העותרים חוזרים ומפנים להנחיות המשרד לאיכות הסביבה, הקובעות כי יש לפנות את האשפה לפחות פעמיים בשבוע מטעמי תברואה ושמירה על בריאות הציבור.

עוד טענו העותרים כי לפי המנגנון שס' 43 ב' לחוק העזר, על העירייה לראות את "עולם הניקיון" כמחזיק ב"מפעל" כהגדרתו בחוק העזר, שכן הוא זה הנותן לרכוש המשותף שירותי אחזקה.

העותרים הוסיפו וטענו, כי כדי להפוך את שירות פינוי האשפה משירות הניתן ללא חיוב מיוחד לשירות הניתן בתשלום ספציפי, על העירייה לערוך שינויים מהותיים במערך אצירת האשפה ופינוייה, כדי לא לפגוע באופן בלתי מוצדק בקניין התושבים. לטענתם, יש להקים מנגנון מדידה לכמות ותדירות פינוי האשפה כתנאי להטלת חיוב בגין פינוי אשפה - מנגנון שיאפשר לכול תושב לנעול את פח האשפה שלו ולשלוט על תדירות הפינוי. בפועל העירייה אינה מעוניינת להשקיע משאבים במדידת כמויות האשפה שמשליך כל תושב, או בהקצאת פחים עם אפשרות לנעילה, אלא בגביית אגרה שרירותית.

לגישת העותרים, עמדת העירייה לפיה עסקי מזון נמצאו כמחוללי אשפה עודפת - לא פורטה. אין גם פירוט של הטענה לפיה נערכה הבחנה אילו מן העסקים הובילו לכך שיש אשפה עודפת. הטענה לפיה קבלן פינוי האשפה דרש תוספת על פינוי ממרכזים מסחריים - מתעלמת מהעובדה כי ההתקשרות עם הקבלן נקבעת במכרז. עוד נטען כי הנטל להוכיח כי גביית התשלום נעשית מכוח סמכות, ולהוכיח את העלויות בהן נשאה העירייה - מוטל על העירייה.

טענות העירייה

העירייה טענה כי יש לדחות את העתירה.

לגישת העירייה, היא בחנה את כמות האשפה המיוצרת במרכז המסחרי, והגיעה למסקנה כי הדרישה הנובעת מהיקף הפינוי של האשפה "הרטובה" במרכז, המיוצרת על ידי עסקי המזון שם, מצריכה פינוי על בסיס שבועי. לטענת העירייה, אלמלא עסקי המזון אפשר היה להסתפק בהיקפי פינוי אשפה מועטים יותר, כפי שאף עולה לטענתה מהנחיות המשרד לאיכות הסביבה.

בחישוב אותו ערכה העירייה, היא התייחסה ל-48 פינויים מתוך 52 פינויים שנתיים כפינויים חריגים. היקף הפינוי בפינויים אלה נמדד, והחיוב בגינו חולק בין העותרים, שעל פי הטענה - הם אלה המחזיקים בעסקים מחוללי אשפה.

לאחר שהוגשה העתירה, נערכה בדיקה נוספת על ידי העירייה. היא הגישה חוות דעת ובה שתי אופציות לחישוב החיוב. התוצאה היתה כי החיוב צריך להיות גבוה פי שניים ממה שהוטל בפועל על העותרים. העירייה בחנה את שתי האופציות והחליטה לבחור בזו שפורטה בס' 4.2 לחוות הדעת. הוחלט במסגרת זו גם לפרסם הודעה שנתית לנישומים בדבר היקפי החיוב הצפויים להם בעקבות יישום האופציה הזו. בהודעה יפורטו הקריטריונים לחיוב אגרת אשפה עודפת, הקריטריונים לפטור מאגרה כזו, והתחשיב לפיו ייערכו החישובים לחיוב בה.

העירייה טענה כי אין מחלוקת בעתירה הנוכחית על סמכותה לחייב באגרת אשפה עודפת. לטענתה, מעת"מ (חי') 7784-04-09 קריון - מרכז קניות בע"מ נ' עיריית קריית ביאליק (להלן: "עניין הקריון"), אליו הפנו העותרים בעתירה, עולה כי הגם שיש סמכות לעירייה להטיל אגרת אשפה עודפת, עליה לקבוע מהם הקריטריונים מכוחם יושת את החיוב הזה. לטענת העירייה, במקרה דנן נקבעו קריטריונים כאלה בס' 43(ג) לחוק העזר. קריטריונים אלה מתיישבים עם הפסיקה ועם עמדת משרד הפנים. הם קובעים מתן פטור מאגרה ל"מפעל" שהעברת האשפה ממנו או כמות אשפה שהוא מוציא "אינם מחייבים השקעת אמצעים מעבר למקובל בפינוי אשפה ממגורים".

העירייה התייחסה ליישום התבחינים על ידיה, שנעשה לטענתה על ידי חישוב מספר הפינויים הנורמטיבי, בגינם לא תשולם אגרה, מול מספר הפינויים העודף.

העירייה טענה כי מהות הפעילות משפיעה על כמות האשפה של העסק, ולכן היא קריטריון רלוונטי לבחינת הטלת האגרה. עוד נטען כי נמצא שעסקי מזון צורכים כלי אצירה בנפחים גדולים יותר, ומצריכים כמות פינויים חריגה למניעת מפגעים תברואתיים. מפס"ד הקריון עולה כי ראוי לאתר את הגוף מחולל האשפה העודפת, ולחייב אותו באגרה. לכן, העירייה בחנה מיהם הגופים המחוללים אשפה עודפת, והמחייבים תגבור פינוי האשפה. היא הגיעה למסקנה כי פינוי כמויות אשפה עודפות נובע מעסקי מזון. עסק מזון יכול לפטור עצמו מהאגרה, אם יפנה את האשפה שלו בכוחות עצמו.

העירייה הפנתה להנחיות המשרד לאיכות הסביבה. הנחיות אלה קובעות כי לחנויות לממכר מזון יהיו כלי אצירה בנפחים גדולים ביותר.

העירייה טענה עוד, כי גובה האגרה צריך לשקף תשלום סביר על פינוי אשפה, מעבר לשירות הרגיל של פינוי כזה. היא טענה כי יש לבחון לכן את השירות הרגיל המוקנה למגורים בפינוי אשפה. החישוב שנערך על ידי העירייה בהקשר זה בס' 4.2 לחוות הדעת של המומחית מטעמה, בחן את כמות האשפה הממוצעת ליום למשפחה ממוצעת (בת 3.57 נפשות) לשנה. מדובר בכמות של 12,852 ליטר אשפה (לפי הנחה של 10 ליטר אשפה לאדם ליום).

העירייה קזזה את האשפה הנורמטיבית הזו מסך נפח כלי האצירה של המרכז המסחרי, וכפלה נתון זה בכמות הפינויים בשנה (העומד על 520,000 ליטר). העירייה קבעה כי ההפרש הזה (237,256 ליטר) הוא היקף האשפה החריגה של המרכז המסחרי. נבחנה כמות הפינויים להפרש זה, ונמצא כי מדובר בהיקף פינויים עודף של 23.725 פינויים. האגרה חושבה בהתאם למספר הפינויים הזה, וחולקה בין העסקים מחוללי האשפה במרכז המסחרי - הם עסקי המזון.

באשר לטענה לפיה העירייה לא עדכנה את חוק העזר במשך 5 שנים, טענה העירייה כי חוק העזר תוקן בשנת 2008, ובמסגרת זו לא נמצא כי יש צורך לעדכן את התעריפים. משרד הפנים אישר את התיקון, וחזקה עליו כי לא היה מאשר את התיקון לו היה סבור כי יש צורך לתקן הוראות נוספות בחוק העזר. עוד נטען כי הדרג הנורמטיבי של הנחיות משרד הפנים הוא נמוך יותר מזה של חוק העזר, וכי הנוהל אליו מפנים העותרים עוסק בהיטלי פיתוח ולא באגרות.

העירייה טענה כי לא הוכח כי תעריפי חוק העזר הם שגויים, או כי הם אינם משקפים עלויות בפועל. העותרים לא הגישו כל חוות דעת בהקשר זה, ואילו על פי חוות הדעת מטעם העירייה קיימת חפיפה כמעט מלאה בין התשלום שהעירייה גובה לפי חוק העזר, לבין הוצאות העירייה, ולכן לא מדובר במס אסור. העותרים אינם יכולים לכפור בחוות הדעת, הן משום שהם לא הגישו חוות דעת נגדית, והן משום שהם לא ניסו לבדוק את השלכת יישום הקריטריונים של העירייה עליהם.

עוד צוין כי העותרת ויתרה על טענתה לפיה האגרה צריכה להיות מוטלת על חברת הניהול של המרכז המסחרי בישיבת יום 21.9.10, ולכן יש להתעלם מטענתה בהקשר זה.

העירייה חזרה וטענה כי עקב קיומם של עסקי מזון במרכז המסחרי, היה עליה לפנות את האשפה ממנו לעיתים תכופות יותר מאשר אם לא היו קיימים בו עסקים כאלה. עוד נטען ביחס לנפח כלי האצירה, כי לא הוכח שאפשר להסתפק בנפח קטן יותר מזה הקיים, והוכח כי עסקי מזון מחייבים תכנון מתאים של מתקנים המיועדים לטיפול באשפה. מיכלי האצירה בעסקי מזון צריכים - על פי הנחיות המשרד לאיכות הסביבה, להיות גדולים יותר. לכן, ההתייחסות לעסקי המזון כאל מחוללי אשפה עודפת שחייבים בתשלום אגרת אשפה, אינה מפלה, שכן יש צידוק להתייחסות שונה לעסקים אלה.

באשר לטענת העותרים לפיה היה מקום לבצע את התחשיב לפי כמות אשפה למ"ר - טענה העירייה כי השיטה הזו תפגע בעותרים שכן חיוביהם יגדלו. זאת כי העירייה התייחסה לכול עסק כאל יחידת מגורים ממוצעת בשטח של 100 מ"ר הזכאי לפינוי נורמטיבי של 12,853 מ"ק בשנה. אם התחשיב היה נעשה לפי גודל הנכסים של העותרים, הוא היה גדול יותר, כי הנכסים שלהם הם בשטח קטן יותר מ-100 מ"ר.

דיון

אין חולק כי העירייה חייבת לפנות אשפה בכמות נורמטיבית ללא חיוב בתשלום. אין גם חלק כי העירייה רשאית לגבות אגרת פינוי אשפה, וכי האגרה צריכה להיות מוטלת על פינויים עודפים. העותרים אינם חולקים על כך שפינוי "נורמטיבי" הוא שירות הפינוי המוענק לתושב "רגיל". כך עולה גם מחוק העזר, שקבע מתן פטור מהאגרה, לעסקים שאינם מחייבים השקעת מאמצים לפינוי אשפה מעבר למקובל בפינוי אשפה ממגורים. לכן, יש לבחון על אילו עסקים יש להטיל את האגרה - קרי מהם העסקים שלצורך פינוי האשפה מהם נדרשים מאמצים "מעבר למקובל בפינוי אשפה ממגורים".

אין חולק כי על העירייה לקבוע קריטריונים סבירים ביחס לשאלה ממי לגבות את האגרה, קריטריונים שישקפו את האמור לעיל, קרי את עלות המאמץ הנוסף לפינוי האשפה מעסק מסוים, לעומת פינוי האשפה המקובל ממגורים. השאלה היא האם העירייה נהגה באופן זה בקביעת הקריטריונים על ידיה.

הקריטריונים לגביית אגרה בגין אשפה חריגה

בדיון בעתירה בפניי ביום 2.3.10 הוריתי לעירייה לבחון מהם הקריטריונים לקביעת הגופים עליהם תוטל אגרה בגין פינוי אשפה חריגה, ומהי אותה אשפה חריגה. העירייה איננה חולקת על כך שמן הראוי שיהיו קריטריונים ברורים וידועים בעניין זה (ר' פרוטוקול הדיון מיום 2.3.10). עניין זה נקבע גם בפסה"ד בענין הקריון שנזכר לעיל. אולם העירייה טוענת, כי בניגוד לעניין הקריון, במקרה דנן קובע חוק העזר תבחינים שעל פיהם רשאית העירייה להטיל אגרת אשפה.

אינני סבורה כי סעיף 43(ג) לחוק העזר שנזכר לעיל, קובע קריטריונים ברורים להטלת אגרה בגין אשפה חריגה. סעיף 43(ג) לחוק העזר קובע מתי ניתן לפטור מאגרה. באשר למקרים בהם כן תוטל אגרה בגין אשפה חריגה, ניתן להבין ממנו, קשה לקבוע מהם בדיוק הקריטריונים, כאשר כפי שיפורט להלן, הקריטריונים שנקבעו בפועל על ידי העירייה, אכן אינם מספקים לצורך יישום הוראת הפטור.

בעקבות הערות בית המשפט בדיון מיום 2.3.10 הודיעה העירייה כי הוחלט על פרסום הודעה שנתית לנישומים בדבר הטלת אגרת אשפה, שלפיה יוקנו לנישומים כלים יישומיים לבחינת היקפי החיוב הצפויים להם (טיוטת ההודעה צורפה כנספח א' לעיקרי הטיעון מטעם העירייה).

אכן, הודעה זו מפרטת את הקריטריונים להטלת אגרת אשפה חריגה. אולם, אני סבורה כי הקריטריונים מכוחם מבקשת העירייה לגבות את האגרה דנן, אינם סבירים, הם מבוססים על מספר הנחות מוצא שיש לשנותן, הכול כפי שיפורט להלן.

מתי נדרשים אמצעים מעבר למקובל בפינוי אשפה?

כפי שצוין לעיל, ס' 43(ג) לחוק העזר קובע כי האגרה לא תוטל כאשר מיקום המפעל, מבנהו, שיטת עבודתו, שיטת העברת האשפה הנהוגה בו או כמות האשפה שהמפעל מוציא, אינם מחייבים השקעת מאמצים מעבר למקובל בפינוי אשפה למגורים.

ההשוואה צריכה אם כן להיות בין פינוי האשפה במפעל עליו מבקשת העירייה להטיל את האגרה, לבין פינוי אשפה למגורים. מתי אם כן נדרשת העירייה למאמצים מעבר למקובל בפינוי אשפה מעסק מסוים? מאמצים כאלה יכולים לנבוע ממספר גורמים -

מהצורך לפנות את האשפה לעיתים תכופות יותר - צורך כזה עשוי לנבוע מהעובדה כי עסק מסוים מייצר הרבה אשפה, ממלא מהר יותר את מיכלי האצירה, ולכן נדרש פינוי תכוף יותר מאשר לו היתה מיוצרת אשפה בכמות נורמטיבית, שאז הפינוי היה לעיתים יותר רחוקות;

אפשרות אחרת עשויה להיות כאשר נדרש פינוי תכוף יותר לאור סוג האשפה - כגון אם מוכח כי הפינוי הוא לעיתים יותר תכופות משום שעסק מסוים מייצר אשפה רטובה, שיש לפנות אותה לעיתים תכופות מטעמים בריאותיים.

מאמץ נוסף מעבר למקובל עשוי להיגרם, אם מוכח כי עסק מייצר אשפה בכמות גדולה, וכי פינוי הכמות הגדולה יותר הוא יקר יותר ומחייב מאמץ גדול יותר. כן עשוי להיות מאמץ חריג כתוצאה ממיקום המפעל (אם הוא מרוחק), משיטת העברת האשפה ממנו (אם מדובר בשיטה חריגה ויקרה) וכד'.קריטריונים בהתאם לסוג העסק

כפי שעולה מטענות העותרים שפורטו לעיל, העותרים טענו כי העירייה מחייבת אותם באגרה לאור קריטריון בלתי שוויוני, לפיו עסקים שאינם עוסקים במזון פטורים מהאגרה.

אינני מקבלת את הטענה. אני סבורה כי לצורך קביעת הקריטריונים לגביית האגרה, העירייה רשאית להסתמך על סוגי עסקים שונים, ועל כמות האשפה הממוצעת שהם מייצרים. ההשוואה הנכונה לצורך קביעת הקריטריונים לחיוב, צריכה להביא בחשבון כפי שיובהר את העלות של פינוי נורמטיבי, שהוא הפינוי ה"מקובל" מבית מגורים, לעומת פינוי של עסקים אחרים. בהקשר זה כאמור אינני רואה מניעה לאפיין את העסק בהתאם לסוגו, ובהתאם להנחות הנובעות מכמות וסוג האשפה שעסק מסוג כזה מייצר. ההשוואה היא כאמור לבית מגורים "נורמטיבי" - ואין מניעה להשוות אותו לבית עסק "נורמטיבי" מסוג כזה או אחר.

לכן, העירייה רשאית היתה להניח כי עסק של מזון מייצר יותר אשפה מעסק אחר. מסקנה זו מהנחיות המשרד לאיכות הסביבה - "הנחיות סביבתיות לתכנון מערך אצירת פסולת מוצקה ברשויות המקומיות, מהדורה מעודכנת - יוני 2002" (להלן: "הנחיות המשרד לאיכות הסביבה"). מהנחיות אלה עולה כי עסקי מזון נזקקים לפחים גדולים יותר, מאחר שהם מייצרים יותר אשפה. לפי הנחיות אלה, חנות לממכר מוצרי מזון זקוקה למיכל אצירה בנפח של 480 - 720 ליטרים, בעוד שחנות מסוג אחר, שאיננה לממכר מזון, ששטחה זהה, נזקקת למיכל בנפח של 240 ליטרים בלבד.

עוד אציין כי אינני סבורה כי הפתרון המוצע על ידי העותרים - להקים מנגנון למדידה בפועל של כמות פינוי האשפה ותדירותה, שיאפשר לכל תושב לנעול את פח האשפה שלו ולשלוט על תדירות הפינוי - הוא פתרון ראוי והכרחי. אני סבורה כי העירייה רשאית להטיל את האגרה על סמך חישוב נורמטיבי העולה מסוג העסק ומכמות האשפה הממוצעת שעסק מסוג זה מייצר בדרך כלל. יוער בהקשר זה כי אם עסק מסוים סבור כי הוא מייצר פחות אשפה מאשר עסקים דומים מסוגו, וכי עלות הפינוי המוטלת עליו היא לכן גבוהה - הוא יכול לבחור לדאוג לפינוי עצמי של האשפה שהוא מייצר, לא להזדקק לשירותי העירייה, ולא לשלם את האגרה.

שיטת החיוב של העירייה באגרת האשפה

העירייה בחרה בשיטה לבחינת כמות האשפה העודפת שמייצרים עסקי המזון במרכז המסחרי. שיטה זו פורטה בס' 4.2 לחוות הדעת מטעמה של העירייה. בחוות הדעת נבחנה כמות הפסולת הנורמטיבית המיוצרת על ידי יחידת מגורים בשנה. כמות זו עומדת על 12,852 ליטר. המומחית בקשה להשוות כמות זו, לכמות הפסולת הנורמטיבית למרכז המסחרי. היא עשתה זאת בהתאם למספר החנויות שיש במרכז המסחרי, תוך הנחה שכמות הפסולת הנורמטיבית היא הכמות שהיתה מיוצרת אילו היו במרכז יחידות דיור במקום חנויות. במקרה כזה היתה כמות הפסולת עומדת על 12,852 ליטר כפול מספר החנויות במרכז המסחרי (למעט החנויות המפנות את הפסולת בעצמן).

כמות הפסולת הנורמטיבית הושוותה לכמות הפסולת אותה מייצר המרכז המסחרי בפועל. כמות זו חושבה על ידי הכפלת נפח מיכל האצירה המותקן במרכז המסחרי (10,000 ליטר) במספר הפינויים בשנה - 52.

ההפרש בין שתי התוצאות שהתקבלו מהווה, לטענת העירייה, את כמות הפסולת העודפת שמייצר המרכז המסחרי. העירייה קבעה עוד, כי יש לחייב בפינוי הכמות העודפת את עסקי המזון במרכז המסחרי, שכן הם אלה המייצרים אותה.

כפי שהובהר לעיל, אני סבורה כי הקריטריון של בחינת הכמות העודפת של אשפה המיוצרת על ידי חנות במכרז המסחרי לעומת כמות שהיתה מייצרת יחידת מגורים - הוא קריטריון רלוונטי, שהעירייה היתה רשאית לעשות בו שימוש.

יחד עם זאת, וכפי שאבהיר, אני סבורה כי העירייה לא הוכיחה את כמות האשפה המיוצרת בפועל במרכז המסחרי. בנוסף, אני סבורה כי לצורך הטלת האגרה, לא היה די בכך שהעירייה תוכיח כי במרכז המסחרי מיוצרת יותר אשפה מאשר בבית מגורים בו היה אותו מספר יחידות דיור. לצורך הטלת האגרה, העירייה היתה צריכה להוכיח מהי העלות הנוספת של פינוי האשפה הזו, ולהטיל את האגרה בהתאם לעלות זו, ככול שהיא קיימת.

כאמור, אינני סבורה כי העירייה הוכיחה את כמות האשפה שמייצר המרכז המסחרי בפועל. החישוב שערכה העירייה מניח כי כמות הפסולת שמייצר המרכז המסחרי לשנה, היא כמות השווה לנפח מיכל האצירה במלואו כפול מספר הפינויים. אולם, הנחה זו לא הוכחה. לא הוכח כי המיכל מתמלא מדי שבוע. מאחר שהפינוי של המיכל במרכז המסחרי נעשה אחת לשבוע, בין אם המיכל מלא ובין אם לאו, לא ניתן לקבוע כי כמות הפסולת המיוצרת במרכז המסחרי בפועל בשנה היא אכן כמות של 52 מיכלים מלאים.

בעוד שלחישוב כמות הפסולת שמייצרת יחידת דיור או משפחה, לוקחת העירייה בחשבון נתון סטטיסטי ממוצע באשר לכמות הפסולת שמייצר אדם (ולא את גודל מיכלי האצירה בבית מגורים), הרי שלצורך חישוב כמות הפסולת שמייצר המרכז המסחרי, מתחשבת העירייה בנפח מיכל האצירה שהוצב במרכז המסחרי, מבלי לבחון האם אכן נעשה שימוש במלוא נפחו של המיכל.

אני סבורה, כי אם העירייה לא היתה מעוניינת לבחון את כמות האשפה המיוצרת בפועל במרכז המסחרי, היה עליה לפעול באופן סימטרי - קרי היה עליה לעשות שימוש בנתון סטטיסטי באשר לכמות האשפה הממוצעת שמייצרים עסקי מזון או עסקים מסחריים אחרים, כפי שהיא הביאה בחשבון נתון סטטיסטי כדי לבחון את כמות האשפה הממוצעת המיוצרת במגורים.

לחלופין - אם בקשה העירייה להתייחס לגודל מיכל האצירה, היה עליה להשוות בין נפח מיכלי האצירה המותקנים ביחידות מגורים (125 ליטר לכל יחידת דיור, מוכפל במספר יחידות דיור הזהה למספר החנויות במרכז המסחרי), המוכפל בתדירות הפינוי השנתי במגורים (שלוש פעמים בשבוע), לבין נפח מיכל האצירה שבמרכז המסחרי (10,000), המוכפל בתדירות הפינוי שם (פעם בשבוע). ההבדל על פי תחשיב זה איננו משמעותי.

זאת ועוד, גם לו היתה העירייה מוכיחה שהמרכז המסחרי מייצר בפועל אשפה בנפח חריג, היא לא הוכיחה מהן עלויות הפינוי של האשפה "החורגת" - כאשר רק אם קיימות עלויות כאלה, ניתן לחייב בגינן באגרה. כך, לא הוכח כי פינוי אשפה בנפח חריג ברמה מסוימת, כרוך בעלויות נוספות של קבלן האשפה. כדי להוכיח זאת, היה על העירייה לטעון ולהוכיח כי מדובר באשפה חריגה בכמות המחייבת למשל הקצאה של משאיות פינוי נוספות. כאמור, לא נטען כי זה המצב. אם די במשאיות הפינוי המפנות את האשפה מהמרכז המסחרי, הגם שכמות האשפה בו גדולה - יתכן כי אין הוצאה נוספת לפינוי כתוצאה מהכמות הנוספת של האשפה.

העירייה טענה בחוות הדעת מטעמה, כי האשפה החורגת יוצרת עלות הטמנה גדולה יותר (סעיף 4.3 לחוות הדעת). יחד עם זאת, על פי חוות הדעת, עלות ההטמנה של האשפה העודפת של המרכז המסחרי, עומדת על סך של 7,120 ₪ בשנת 2009. סכום זה נמוך במידה רבה מהסכום שביקשה העירייה להטיל על העותרים (סך של 36,610 ₪). בנוסף, גם חישוב זה מבוסס על חישוב נפח האשפה שמייצר המרכז המסחרי המוצג בסעיף 4.2 לחוות הדעת, ואשר כפי שפורט לעיל אינני סבורה כי ניתן לקבלו.

מעבר לאמור לעיל, אני סבורה כי העירייה לא הוכיחה כי עלות פינוי האשפה במרכז היא גבוהה יותר מהכמות הנורמטיבית, גם מההיבט של תכיפות ותדירות פינוי האשפה, וזאת לאור עמדת העירייה עצמה.

בסעיף 33(א)(2) לתגובת העירייה לעתירה, טענה העירייה כי תדירות פינוי האשפה, הן ממגורים והן מהמרכז המסחרי איננה קשורה לכמות האשפה במיכל האצירה. המיכל במרכז המסחרי מפונה פעם אחת בשבוע, ואילו פינוי האשפה ביחידות מגורים נעשה שלוש פעמים בשבוע. לאור טענה זו, יש לדחות את טענת העירייה כי לולא היו במרכז המסחרי עסקי מזון מחוללי אשפה כמו העותרים, ניתן היה להפחית את תדירות פינוי האשפה.

העירייה טוענת עוד, שסוג האשפה שמייצרים עסקי המזון במרכז - אשפה רטובה - דורשת פינוי על בסיס שבועי, למניעת מפגעים תברואתיים, וכי אלמלא כן, ניתן היה להסתפק בהיקפי פינוי אשפה נמוכים יותר. אולם, כפי שהובהר לעיל, ההשוואה אותה יש לערוך איננה בין עסקי מזון לבין עסקים אחרים, אלא בין פינוי אשפה בעסקים לבין פינוי אשפה בבתי מגורים. אשפה בבתי מגורים כוללת כמובן גם "אשפה רטובה", הדורשת פינוי בתכיפות דומה (וכאמור בפועל הפינוי ממשקי בית הוא בתדירות גבוהה יותר של שלוש פעמים בשבוע). עוד יוער כי לפי הנחיות המשרד לאיכות הסביבה, הפינוי מהמרכז המסחרי צריך להוית בתדירות של פעמיים בשבוע.

העירייה מוסיפה וטוענת, כי נפח מיכל האצירה במרכז המסחרי, גדול פי 9 מנפח מיכלי אצירה בבתי מגורים, וכי גם עלות הפינוי שלו גדולה יותר - 1,000 ₪ למיכל במרכז המסחרי לעומת 50 ₪ במגורים, לפני היטל הטמנה ( ר' סעיף 33(א)(1) לתגובת העירייה וכן מכתב וחשבונית מטעם הקבלן המבצע של פינוי האשפה, שצורפו לתגובת העירייה, לפיהם זהו התעריף אותו דורש הקבלן המבצע לפינוי מיכלי האצירה הנ"ל).

סיכומה של נקודה זאת - כפי שעולה מפסק הדין בענין הקריון, ומטענות הצדדים, העירייה היתה צריכה לקבוע קריטריונים לגבי אופן קביעת אגרת האשפה בגין פינוי אשפה עודפת. אני סבורה כי קריטריונים אלה היו צריכים להביא בחשבון את כמות האשפה העודפת שמיוצרת על ידי עסקים מסוגים מסוימים, כאשר שיעור האגרה צריך היה להיות בשיעור העלות הנוספת של פינוי האשפה מעסקים אלה - לעומת עלות הפינוי הנורמטיבי, שהוא פינוי מבית מגורים.

בפועל, אני סבורה כי הקריטריונים שנקבעו על ידי העירייה אינם עולים בקנה אחד עם האמור לעיל. ראשית, העירייה לא ערכה השוואה סימטרית בין כמות האשפה המיוצרת על ידי בניין מגורים ובו 25 יחידות דיור, לבין כמות האשפה המיוצרת במרכז המסחרי דנן. בנוסף, העירייה לא ניסתה לחשב מהי העלות העודפת של פינוי האשפה מהמרכז המסחרי, בהנחה שקיימת אשפה רבה יותר במרכז המסחרי לעומת בניין מגורים שבו אותו מספר יחידות דיור. מאחר שהאגרה היתה אמורה לחול רק על העלות העודפת, אני סבורה כי לא ניתן לאשר את הקריטריונים שנקבעו על ידי העירייה.

הנחיות המשרד לאיכות הסביבה

שני הצדדים הפנו בטענותיהם להנחיות המשרד לאיכות הסביבה, אשר צורפו לעיקרי הטיעון מטעמה של העירייה. הנחיות אלה נועדו, על פי האמור בהן, להקנות למתכננים כלים לבחינת השיקולים הסביבתיים בהם יש להתחשב בתכנון מתקנים המיועדים לטיפול בפסולת מוצקה.

הנחיות אלה מבחינות בין נפח מיכל האצירה במבני מגורים, לבין הנפח בייעודי קרקע אחרים כדוגמת עסקי מסחר וכד'. באשר לחנויות לממכר מזון, קובעות ההנחיות כי יש להציב מיכל אצירה בנפח שבין 480 - 720 ליטרים (עבור חנות ששטחה 50 מ"ר), כאשר תדירות הפינוי לא תפחת מפעמיים בשבוע. יש לציין - כפי שהובהר לעיל, כי אין חולק שכמות הפינויים במרכז המסחרי עומדת על פינוי אחד בשבוע.

שיטה אפשרית אחת לקביעת הקריטריונים לאגרת הפינוי היתה יכולה להביא בחשבון את העולה מהנחיות המשרד לאיכות הסביבה. כך, העירייה היתה יכולה להשוות את המכפלה של מיכל אצירה בעל נפח מינימאלי הנדרש בעסק לממכר מזון, כפול תדירות הפינוי בעסק של ממכר מזון, למכפלה של נפח מיכל האצירה בדירה בבית מגורים כפול תדירות הפינוי.

על פי הנחיות המשרד לאיכות הסביבה, נפח מיכל האצירה המזערי המתאים לבניין מגורים בעל 24 יחידות דיור (בדומה לגודלו של המרכז המסחרי) הוא 3,040 - 4,560 ליטרים. נפח זה אינו עולה בקנה אחד עם טענת העירייה, לפיה נפח מיכל האצירה שבמרכז המסחרי (10,000 ליטרים) גדול פי 9 מנפח מיכל האצירה במגורים (סעיף 33(א) לתגובת העירייה).

יצוין, כי לפי סעיף 1.2.1 להנחיות המשרד לאיכות הסביבה "יש לשאוף להשתמש במיכלים בעלי נפח קטן המשרתים מספר מינימאלי של משתמשים והמאפשרים גמישות בהתאמת נפח האצירה הדרוש למבנה". גם מהנחיה זו עולה המסקנה לפיה אם העירייה מבקשת לגבות אגרה בגין אשפה חריגה, עליה לחשב את נפח המיכל הקטן ביותר שניתן היה להציג במרכז המסחרי - או שהיה עליה להוכיח כי לא היה די במיכל בנפח כזה, במרכז המסחרי דנן.

יחד עם זאת, גם אם הקריטריונים לכמות האשפה החריגה היו מתבססים על נפחי מיכלי האצירה ותדירות פינויים, עדיין היה כאמור מקום לבחון ממה - אם בכלל - נובעת העלות הנוספת של הפינוי של כמות גדולה יותר של אשפה, ולחייב את יצרני האשפה החריגה רק בעלות הנוספת הזאת.

התעריפים הנקובים בחוק העזר

טענה נוספת שהעלו העותרים היתה כי התעריפים שצוינו בחוק העזר אינם מעודכנים, משום שהם נקבעו בשנת 1996 וכי לא עודכנו מאז (למעט הצמדה למדד). לטענתם, על פי הנחיות משרד הפנים לעניין חוקי עזר (חוזר מנכ"ל 3/2006), על העירייה לבחון בכל חמש שנים את תעריפי האגרות וההיטלים בחוקי העזר שלה, ואם יתברר שהעלויות בפועל שונות מהתעריפים הקבועים בחוקי העזר, עליה לעדכן תעריפים אלו.

העירייה טענה בעניין זה, כי העותרים לא הציגו חוות דעת או הוכחה לכך שהתעריפים אינם סבירים. העירייה איננה טוענת שבחנה את התעריפים או עדכנה אותם לאחרונה. העירייה טענה גם כי חוזר מנכ"ל משרד הפנים מתייחס להיטלי פיתוח בלבד, ולא לאגרות כמו האגרות דנן.

אינני מקבלת את הטענה. על פי האמור בחוזר "חוקי עזר רבים של הרשויות המקומיות, שמכוחם גובות הרשויות אגרות והיטלים, הותקנו לפני שנים רבות (10-30 שנה) בלא שהרשויות בחנו מחדש את גובה התעריפים שהן גובות בגין השירותים (למעט עדכון באמצעות הצמדה למדד)". לכן, מטרת החוזר היא "להנחות את הרשויות המקומיות כי עליהן לבחון את תעריפי האגרות וההיטלים בתום חמש שנים לכל היותר מאז העדכון האחרון, ובמידת הצורך - לעדכנם ולתקנם על ידי הגשת תיקון לחוק העזר" (ההדגשה שלי - ר.ר.). כלומר, החוזר על פי לשונו חל על כל האגרות וההיטלים שנגבים על ידי העירייה מכוח חוקי העזר שלה, ובכלל זה על האגרה דנן.

העירייה טוענת, כי חוק העזר תוקן בשנת 2008, וכי במסגרת זו לא נמצא כי יש צורך בעדכון התעריפים. עוד טוענת העירייה, כי משרד הפנים אישר את התיקון לחוק העזר בשנת 2008, וחזקה עליו שלא היה מאשרו, אילו סבר שהרשות איננה ממלאת את חובתה לעדכון התעריפים.

העירייה איננה מפרטת מה עניינו של התיקון שנערך לחוק העזר בשנת 2008. לטענת העותרים, התיקון שנערך לחוק בשנת 2008 התייחס לאגרה אחרת - אגרת היתר להצבת שולחנות וכסאות בשטח הרחוב - וכלל לא התייחס לאגרה עסקינן. העירייה אינה מציינת שהתעריפים הנוגעים לאגרת האשפה החריגה נבחנו על ידיה בחמש השנים האחרונות. לא ניתן גם לטעון שהעובדה שמשרד הפנים אישר את התיקון משנת 2008 בעניין אגרת הצבת השולחנות והכסאות, מעידה על כך שתעריפי האשפה נבחנו על ידיו.

מאחר שממילא - כפי שקבעתי לעיל, אני סבורה כי על העירייה לקבוע קריטריונים חדשים לגביית אגרת פינוי האשפה, טוב תעשה אם כן העירייה אם תקבע את הקריטריונים הללו תוך בחינה מחדש של התעריפים העדכניים של הפינוי.

הטלת ההוצאות על חברת הניהול של המרכז המסחרי

העותרים טענו, כאמור, כי בהתאם לסעיף 43(ב) לחוק העזר, על העירייה להטיל את עלות האשפה החורגת על "עולם הניקיון" האחראי על שירותי הניקיון במרכז המסחרי.

העירייה טוענת כי העותרים ויתרו על טענות אלו בדיון מיום 21.9.10. מפרוטוקול הדיון אכן עולה שכך הדבר, ולפיכך טענות העותרים באשר להטלת האגרה על "עולם הניקיון" נדחות.

סיכום

לאור האמור לעיל, אני מקבלת את העתירה ומורה על ביטול החיובים שהשיתה העירייה על העותרים בגין פינוי האשפה החריגה מכוח חוק העזר.

העירייה רשאית לקבוע קריטריונים ברורים בהתאם לכמות האשפה החריגה המיוצרת במרכז המסחרי, ובהתאם לעלות החריגה הכרוכה בפינוי כמויות אלה, באופן כפי שהובהר בפסק דין זה לעיל.

אני מחייבת את העירייה בהוצאות העותרים ובשכר טרחת עורכי דינם בסכום כולל של 15,000 ₪.

ניתן היום, ח' שבט תשע"א, 13/01/2011, בהעדר הצדדים.