ד"ר רוסטוביץ, פייביש - חברת עורכי דין אודות ARNONA   אודות העורך ד"ר הנריק רוסטוביץ
 

ארכיון מגזין ארנונה 1999 - 2003
חיפוש
 
    אנציקלופדיה ארנונה   הפחתת חיובי ארנונה והיטלי פיתוח
    פקודת המסים (גביה)   הרצאות בארנונה   ספרים ומאמרים
    0 תגובות לכתבות מאז : 22/4/2022
גרסת הדפסה

סינדרום הזיקות בהיטלי פיתוח תשתיות

בעקבות דנ"א 10197/02 עירית ירושלים נ' אל עמי יזום השקעות ובנייה בע"מ

מאת: עפר  שפיר, עו"ד  

31/8/2004

סעיפים 251-250 לפקודת העיריות מסמיכים עירייה לממן את פעילותיה השונות באמצעות אגרות, היטלים ודמי השתתפות שיקבעו בחוק העזר.

מכוח סמכותן זו, מטילות הרשויות המקומיות מקדמת דנא אגרות והיטלי פיתוח למימון השקעותיהן בתשתיות ציבוריות, מערכות הביוב, המים, הניקוז והרחובות. תשלומי חובה אלו נקבעים בחוקי עזר ייעודיים שמתקינות הרשויות המקומיות.

בראשית משלה בכיפה שיטת דמי ההשתתפות לפיה מומנה עלותה של עבודה להתקנת קטע תשתית ספציפית, אד הוק, ע"י בעלי הכנסים הגובלים בקטע המותקן או הנהנים ממנו.

החל מתחילת שנות ה- 60, עם חקיקתו של חוק הרשויות המקומיות (ביוב), תשכ"ב1962-, הומרה בהדרגה שיטת דמי ההשתתפות בשיטת חיוב אחרת – היא שיטת ההיטל. לפי שיטת חיוב זו מחויב בעל נכס לפי שטח נכסו, על בסיס תעריפים נקובים למ"ר קרקע ובנייה. תעריפי ההיטלים נקבעו על יסוד תחשיב לפיו נאמדת עלותה הכוללת מערכת התשתית הרלוונטית, במונחים כלל עירוניים (לרבות השקעות עתידיות) וזו מחולקת לשטחי הקרקע והבניה בכל תחום העיר.

שיטת ההיטל מגלמה בחובה אפוא, שינוי תפישה בסיסי לעומת שיטת דמי ההשתתפות. לא עוד חבות הניכרת מעלותן של מרכיב קונקרטי בתחשיב, אלא חבות המשקפת את חלקו היחסי של בעל הנכס בכלל השקעותיה של הרשות באותה תשתית בכל תחום שיפוטה של הרשות.

לשון אחרת, שיטת ההיטל מגלמת בחובה את ניתוק הזיקה המימונית בין שווי קטע התשתית המשרתים ישירות את הנכס וסמוכים לו לבין סכום החיוב.

עם זאת, עדיין מותנה החיוב הראשוני בהיטל בביצוע עבודות והתקנת קטע תשתית המשרת את הנכס, כגון סלילת רחוב גובל, הנחת קווי מים וביוב המיועדים להתחבר לנכס החייב. משמע, המחוקק מחייב קיומה של הזיקה ההנאתית בין החיוב לבין החייב.

שיטת החיוב בהיטל הינה מושרשת ומקובלת מזה עשרות בשנים. יסודה כאמור בסעיף 18 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), והיא אומצה בשינויים מינוריים גם לגבי היטלי התשתית האחרים (היטלי סלילת הרחובות, המים והתיעול) בעת ביצוע עבודות תשתית בצמוד לנכס פלוני מוטל חיוב בהיטל לפי שטחי הקרקע והבניה בנכס. חיוב ראשוני זה מכונה חיוב יזום. בגין בניה נוספת בנכס מוטל חיוב משלים בהיטל עבור תוספת הבניה.

שמירת הזיקה ההנאתית, מתחייבת מכוח הוראות סעיפים 251-250 הנ"ל המדברות באגרות, היטלים ודמי השתתפות – אך לא במס.

יוצא אפוא, שהעירייה רשאית להטיל מס אחד בלבד – ארנונה כללית. תשלומי חובה אחרים הינם תשלומים יעודיים, בעלי פן אגרתי, קרי, מתחייבת כתנאי להטלתם קיומה של טובת הנאה ישירה למשלמיהם.

על אודות מהותה של אותה זיקה, נסב פסה"ד הנ"ל בעניין "אל עמי". פסק דין זה נסב על חיובה של החברה בהיטלי סלילת רחובות בגין תוספת בנייה שבקשה להקים בנכסה. נכס זה גובל ברחוב שנסלל כ-12 שנה טרם הבקשה ובגין סלילתו הוטל ושולם חיוב בהיטל סלילה יזום. החברה עתרה לביהמ"ש בתביעה להשבת סכום ההיטל המשלים ששלמה בגין תוספת הבנייה בטענה כי זה הוטל בחוסר סמכות, שכן נגבה הוא שלא כנגד ביצוע עבודות סלילת רחוב הגובל בנכס.

תביעתה של החברה התקבלה בביהמ"ש המחוזי ואושרה בביהמ"ש העליון בערעור שהגישה העירייה על פסיקת הערכאה הראשונה. ביסוד הכרעת שתי ערכאות אלו, ניצבה הקביעה לפיה גם חיוב בהיטל משלים המוטל בגין תוספת בנייה, מחייב זיקה הנאתית שתכליתה ביצוע עבודות סלילת רחוב גובל בנכס, עובר להטלת החיוב. קביעה זו הסתמכה אומנם על לשונו של סעיף 5 לחוק העזר הירושלמי בדבר סלילת רחובות, ברם, השתמעה ממנה גם קביעה ערכית תפישתית, ביחס לחיוב המשלים בגין תוספת בנייה ככלל.

בד בבד, הביע השופט אנגלרד בפסק דינו בביהמ"ש העליון עמדה לפיה שיטת ההיטל ככלל, אינה מתיישבת עם הוראות סעיפים 251-250 הנ"ל בהיותה למעשה מס מוסווה.

על כך הוגשה הבקשה לדיון נוסף.

בהחלטה תמציתית שניתנה ביום 22.2.04, דחה ביהמ"ש העליון מפי כב' השופט מצא את הבקשה. בנימוקיו לדחייה אכן נאות בית המשפט להניח כי הסוגיה הנדונה הינה סוגיה מהותית בעלת חשיבות המגלמת בחובה חידוש הלכתי.

אלא שחרף זאת לא נאות ביהמ"ש להיעתר לבקשה, לנוכח הערכתו כי אין סיכוי שדיון זה יוביל לסטייה של ממש מפסק דינו של ביהמ"ש העליון. את טעמיו של ביהמ"ש למסקנה זו ראוי לצטט לנוכח חשיבותם:

"להערכתי אין סיכוי שדיון נוסף בענייננו יוביל לסטייה של ממש מהלכת פסק הדין. הפרשנות הרחבה שמציעה העיריה לחוק העזר, שלפיה ניתן לגבות מכוחו היטל סלילת כביש אף זמן רב לאחר שסלילתו הושלמה, אינה סבירה ואינה מבטאת את הזיקה הנדרשת בין השירות לבין תשלום החובה, והמהווה תנאי לקיום סמכותה של העיריה לגביית ההיטל. חשוב לציין כי פסק הדין איננו קובע כלל נוקשה שלפיו לא ניתן כלל לגבות היטל סלילה לאחר תום הסלילה, וניכר ממנו כי הוא מכיר בתקופת ביניים סבירה לאחר הסלילה שבה הדבר יתאפשר; ואילו שאלת אורכה המדוייק של תקופה זו – שלגביה איני נדרש לנקוט עמדה – הינה שאלה יישומית באופיה, שאינה מצדיקה דיון נוסף ואשר יכולה לשמש נושא להתדייניות עתידיות."

מסקנה זו של ביהמ"ש הינה מרחיקת לכת בהיותה על פניה מחייבת זיקה הנאתית גם לגבי חיוב משלים בהיטל.

לדעתנו, בכל הכבוד, מסקנה זו שגויה ואינה מתיישבת כלל ועיקר עם תכליתו של ההיטל ועם התפיסה המימונית הניצבת ביסודו.

הזיקה ההנאתית הינה נדרשת ובת חשיבות בעת הטלת החיוב הראשוני בהיטל הוא החיוב היזום. זה נסב על שטח הקרקע והבניה הקיימים בנכס במועד החיוב, עליה ולא על הבניה הנותרת בנכס. בכך הלך המחוקק כברת דרך כלפי בעל הנכס בהתירו לו לשלם את ההיטל בגין זכויות הבניה הפוטנציאליות בנכסו, בעת מימוש זכויותיו אלו וניצולן בפועל. בכך מעניק מחוקק המשנה מעין אשראי רעיוני לבעל הנכס בפצלו חיוב שביסודו הינו חיוב אחד, שהרי ככלות הכל מחושבים תעריפי ההיטל על יסוד שטחי קרקע והבניה המותרת כולה ברחבי העיר, בין שנוצלה ובין שלאו.

לא בכדי לפיכך, קבע חוק הרשויות המקומיות (ביוב) בסעיף 18 בו כחלופה ראשונה – חיוב היטלי לפי שטח הבניה המותר בנכס. הטלת החיוב לפי הבניה בפועל נקבעה בחוק כחלופה שניה.

הרשויות המקומיות אימצו חלופה זו האחרונה הנוחה לבעלי הנכס, הן בהיטלי הביוב והן בהיטלי פיתוח אחרים.

ברי הוא לפיכך, כי הפיצול בין החיוב היזום לבין החיוב המשלים, הינו פיצול מלאכותי במישור המימוני ותכליתו היחידה הינה הקלה על החייב. מכאן שהחיוב בגין תוספת בניה אינו בבחינת חיוב עצמאי,שכן יונק הוא את חיותו מהחיוב היזום.

ממילא, הדרישה לקיומה של זיקה הנאתית עצמאית כתנאי להטלת החיוב המשלים זרה לו ולתכליתו.

יישום פסיקתו של ביהמ"ש העליון כפשוטה תוביל לפיכך למקרי אבסורד; בעל נכס שאתרע מזלו וניצל את מלוא זכויותיו בסמוך לאחר סלילת הכבוש הגובל, ישלם את ההיטל במלואו.

לעומתו, בעל נכס שלא ניצל מסיבותיו הוא את זכויותיו לבניה בנכס שנים לאחר מכן, יפטר מחבותו בגין מרכיב הבניה.

למותר לציין, כי הפטר זה מעבר לחוסר הצדק הגלום בו במארג היחסים בין החייבים, יגרום לגירעון בקרנות הפיתוח העירוניות שהרי ההכנסות מחיובים עבור תוספות בנייה הביאו בחשבון בבסיס התחשיבים על פיה נקבעו התעריפים ההיטליים.

מעבר לביקורת על מסקנת ביהמ"ש לגופה, פליאה בעיננו הכיצד מצא ביהמ"ש בשבתו בדן יחיד, ליתן הערכה כה מרחיקה לכת בדבר תוצאות הדיון בסוגיה זו והסיכוי לשינוי ההלכה. דומה כי בסוגיה כה אקוטית, מן הראוי היה כי השופט הדן בבקשה לא היה שם עצמו בנעלי חבריו ומניח היה להרכב מורחב של שופטים להיזקק לה.

הקלות הבלתי נסבלת שבה הוארה הלכה כה בעייתית, ראויה כשלעצמה לביקורת בעיננו.

עם זאת, סבורים אנו, כי הערפול בו הותיר ביהמ"ש את הסוגיה, משמעו כי לא נסתם הגולל עליה ולא נאמרה בה המילה האחרונה.

אי סבירותה בעיננו של מסקנה זו, יחייב את בתי המשפט להיזקק לה שנית.

אם לא יעשה כן, אזי יארע אחד משלושת אלו:

א. הרשויות יבצעו באופן מלאכותי עבודות תשתית כדי ליצור בסיס לחיוב בתוספת בנייה.

ב. המחוקק ישנה סוף סוף את הוראותיהם האנכרוניסטיות של סע' 251-250 לפק', ויקבע תחתן עקרונות ברורים של שטחי ההיטל.

ג. הרשויות המקומיות יתחכמו וישנו את חוקי העזר, כך שהחיוב בהיטל יוטל על פי זכויות הבניה שבנכס. ברוח הוראות סע' 18(3) לחוק הרשויות המקומיות (ביוב).

דומני, כי מבין שלושת חלופות אלו עדיפה החלופה השנייה של שינוי חקיקה. זו תסתום את הגולל על מחלוקת מעניינת אך מיותרת בתכלית לנוכח תכליתו הברורה של ההיטל, כתשלום חובה המשקף את חלקו היחסי של בעל נכס בעלותה הכוללת של תשתית מוניציפלית. יתכבד המחוקק, אפוא, ויקרא לילד בשמו, ואל נא יגלגל את הכדור הפרשני לפתחן של הערכאות.

__________

הכותב הוא המחבר של הספר "אגרות והיטלי פיתוח ברשויות המקומיות" ושימש כבא כוחה של עירית ירושלים בבקשתה לדיון הנוסף.


תודה למי שיקליק על האייקון של פייסבוק


    תגובות   שלח תגובה >>









זכויות יוצרים   ד"ר רוסטוביץ, פייביש ושות' חברת עורכי דין   פורטל משפט מיסוי ונדל"ן