ד"ר רוסטוביץ, פייביש - חברת עורכי דין אודות ARNONA   אודות העורך ד"ר הנריק רוסטוביץ
 

ארכיון מגזין ארנונה 1999 - 2003
חיפוש
 
    אנציקלופדיה ארנונה   הפחתת חיובי ארנונה והיטלי פיתוח
    פקודת המסים (גביה)   הרצאות בארנונה   ספרים ומאמרים
    0 תגובות לכתבות מאז : 23/10/2019
גרסת הדפסה

א 2009/00

אחים דוניץ בע"מ נגד עיריית רעננה


21/10/2004

א 2009/00

אחים דוניץ בע"מ

נגד

עיריית רעננה

בית משפט מחוזי תל אביב-יפו

כב' השופטת ד. קרת-מאיר

[21.10.04]

פסק – דין

1. עובדות רקע:

התובעת, אחים דוניץ בע"מ (להלן: "התובעת") היא חברה פרטית העוסקת בייזום פרוייקטים לבנייה, אשר בנתה 196 יחידות דיור ב- 13 בניינים במקרקעין המצויים בשטחה של עיריית רעננה (להלן: "העירייה").

כתנאי למתן היתרי בניה לתובעת על-ידי הועדה המקומית לתכנון ולבניה רעננה (להלן: "הועדה המקומית") בין השנים 1993 ועד 1995, חייבה העירייה את התובעת בתשלום אגרות והיטלי פיתוח.

ביום 12.6.00 הגישה התובעת תביעה כנגד העירייה והועדה המקומית, במסגרתה טענה כי שילמה סכומים ביתר בגין אגרות מים, היטלי ביוב ואגרות בניה. העירייה נתבעה להשיב סך של 1,641,171 ₪ בצירוף הפרשי הצמדה וריבית, בגין גבייה שלא כדין של אגרות מים והיטלי ביוב. כן התבקש צו שיורה לנתבעות להשיב, ביחד ולחוד, סך של 470,104 ₪ בצירוף הפרשי הצמדה וריבית בגין גבייה לא חוקית של אגרות בנייה.

בכתב הגנתן טענו הנתבעות כי דין התביעה להידחות על הסף, מאחר והתובעת איחרה את המועד להגשת ערעור על שומות התשלום שהוצאו לה ומכאן שאלה הפכו לסופיות. בנוסף, נטען כי דין התביעה להידחות גם לגופו של עניין. את טענותיהן המקדמיות העלו הנתבעות גם במסגרת בקשה נפרדת לדחיית התביעה על הסף.

ביום 24.10.00 התקבלה הבקשה לדחיית התביעה על הסף על-ידי בית משפט זה (כב' השופטת ה. גרסטל) ונקבע כי הסמכות לדון בתביעה מסורה לועדות הערר השונות לפי העניינים נשוא התביעה.

התובעת הגישה ערעור לבית המשפט העליון (ע"א 9206/00), אשר במהלכו גובשה הסכמה בין הצדדים שקיבלה תוקף של פסק דין ביום 17.12.02. הוסכם כי נושא אגרות המים יוכרע על-ידי בית המשפט המחוזי.

ביום 2.2.04 נתן בית משפט זה תוקף להסכמת הצדדים למחוק מכתב התביעה את נושא אגרות הבניה, בעקבות ההלכה שנקבעה בע"א 1842/97 עירית רמת גן נ' מנחמי, פ"ד נד(5) 15.

נושא היטלי הביוב מתברר בפני ועדת הערר ביוב בהתאם להחלטה מיום 24.10.00. מכאן שהנושא היחיד העומד להכרעה במסגרת התביעה שבפני הוא נושא חיוב התובעת באגרות המים. מאחר והדרישה אינה מופנית לועדה המקומית, הרי שאין היא צד לתביעה בעניין זה והצד הרלוונטי הינו עיריית רעננה.

אגרות המים אותן שילמה התובעת הן אגרת הנחת צינורות מים (קרקע ומבנה) לפי חוק עזר לרעננה (אספקת מים), תשכ"ו – 1966, ואגרת חיבור רשת פרטית למפעל מים בהתאם לחוק עזר לרעננה (אספקת מים) (תיקון) תשמ"א – 1981. (להלן יכונו שני החוקים בשם "חוק העזר מים") .

התובעת טענה כי מקור תשלומי היתר בגין אגרות המים שבהן חויבה, הינו בהצמדה שגויה של תעריפי האגרות. לטענתה, לפי מנגנון ההצמדה הקבוע בחוק עזר לרעננה (הצמדה למדד), התשמ"א – 1981 (להלן: "חוק ההצמדה"), אשר פורסם ברשומות ביום 24.7.81, ניתן היה לעדכן את תעריפי האגרות השונים על-ידי הצמדתם למדד חודש ינואר 1981. בפועל, בניגוד להוראותיו של חוק העזר, עודכן התעריף על-ידי הצמדתו למדד יולי 1980, ומכאן הפער בין התשלומים שהיה עליה לשאת בהם לבין תשלומי היתר בהם חויבה ואותם שילמה בפועל.

ביום 31.12.96 התפרסם ברשומות חוק עזר לרעננה (הצמדה למדד), התשנ"ז – 1996 (להלן: "חוק העזר" או החוק המתקן").

חוק זה קבע כי חוק ההצמדה חל למפרע מיום 31.3.81. המשמעות האופרטיבית של קביעה זו הינה כי הצמדת תעריפי האגרות למדד יולי 1980 הוכשרה באופן רטרואקטיבי.

2. טענות התובעת:

התובעת טענה כי חוק העזר שהכשיר באופן רטרואקטיבי את ההצמדה השגויה נחקק בחוסר סמכות. בעקבות ההלכה שנקבעה בדנג"צ 9411/00 ארקו תעשיות חשמל בע"מ נ' ראש עיריית ראשון לציון, פ"ד נז(5) 673 (להלן: "דנג"צ ארקו"), אין העירייה יכולה עוד לעגן את סמכותה לחוקק את חוק העזר למפרע - בסעיף 15 לחוק הפרשנות, התשמ"א – 1981. לכן, עליה להצביע על מקור חוקי אחר המסמיך אותה לחוקק למפרע.

מחדלה של העירייה מלעשות כן בכתבי טענותיה, כמו גם בפניותיה למשרד המשפטים ומשרד הפנים (אשר אישורם נדרש לשם חקיקת חוק העזר) מביא למסקנה כי חוק העזר נחקק בחוסר סמכות. לאור זאת, ומאחר והעירייה הודתה בפנייתה למשרד הפנים (נספח ז' לתצהירה של עו"ד דפנה קינן, היועצת המשפטית של העירייה), כי גבתה מהתובעת סכומים שלא כדין, הרי שחובת ההגינות ותום הלב המוגברת של רשויות המינהל מחייבת את השבת הכספים שנגבו ביתר.

התובעת טענה כי גם אם קיים מקור חוקי לחקיקה מתקנת שתכשיר באופן רטרואקטיבי את הגבייה הלא חוקית של אגרות המים, הרי שלא התמלאו התנאים להכרה בתוקפו של החוק המתקן כפי שאלה נקבעו בבג"צ 1149/95 ארקו תעשיות חשמל בע"מ נ' ראש עיריית ראשון לציון, פ"ד נד(5) 547 (להלן: "בג"צ ארקו").

התובעת הוסיפה וטענה כי לא התעורר כל צורך בתיקון החוק באופן רטרואקטיבי. מבחינת מאזן הנזקים לא טענה העירייה, וממילא לא הוכיחה, כי ייגרמו לה נזקים בהעדר תחולה רטרואקטיבית לחוק העזר. מנגד, נגרמו לתובעת נזקים המסתכמים בסכומי היתר אותם שילמה שלא כדין.

הטענה הראשונה של התובעת בהקשר זה, שעניינה העדר הצורך בחקיקה הרטרואקטיבית, נסמכת על הפרוטוקולים של הדיונים שנערכו במועצת העיר בטרם נחקק חוק ההצמדה בשנת 1981. לדברי התובעת, אין בפרוטוקולים אלה כל זכר לצורך להצמיד את תעריפי אגרות המים, לא כל שכן להצמיד אותם באופן רטרואקטיבי.

נטען כי העירייה נמנעה מלהעיד מי מהנוכחים באותן ישיבות כדי להבהיר את הצורך בחקיקה רטרואקטיבית. עדותה של עו"ד קינן בעניין זה אינה מעלה ואינה מורידה, לטענת התובעת, מאחר וזו נכנסה לתפקידה רק בשנת 1991 כעשור לאחר חקיקת חוק ההצמדה. כמו כן נטען כי לא רק שהעירייה נמנעה מלהעיד את העדים הצריכים לעניין, אלא שהיא אף נמנעה מלהציג בפני בית המשפט את פרוטוקולי הדיונים. כל זאת בניגוד לחובת ההוכחה והראיה המוטלת על העירייה להצדיק את כשרותה של החקיקה הרטרואקטיבית.

בנוסף, הפנתה התובעת למקרים אחרים (נספחים ד' ו' לתצהירה של עו"ד קינן) מהם ניתן ללמוד כי כאשר העירייה התכוונה לחוקק חוק עזר למפרע, הרי שהיא הביעה את רצונה לעשות כן במפורש. משלא עשתה כן בענייננו, עולה כי החקיקה הרטרואקטיבית לא הונעה מתוך צורך אמיתי לבד מהצורך הפסול להכשיר גבייה לא חוקית.

עוד נטען לעניין זה, כי אף בפניות העירייה למשרד המשפטים ומשרד הפנים לא ניתן ללמוד על קיומו של צורך בחקיקה למפרע. מעבר לכך, מחוות דעתו של המומחה מטעם התובעת, המהנדס יונתן קופלוביץ עולה כי ממילא תעריפי אגרות המים מינואר 1981, ואף עוד קודם לכן מיולי 1980 ועד לשנים 1993 – 1995, המועד שבו חויבה התובעת בתשלום האגרות, היו גבוהים בכ- 30% מהעלויות בהן נשאה העירייה בהתקנת תשתית המים. לאור השיעור הבלתי סביר של תעריפי האגרות, אין סבירות בהכשרה רטרואקטיבית של הצמדת תעריפי האגרות שפירושה העלאת שיעורי האגרות.

אשר לטענה שעניינה מאזן הנזקים, טענה התובעת כי העירייה לא פירטה כלל בפני אילו תביעות כספיות היא עשויה להיות חשופה היה ולא תאושר החקיקה הרטרואקטיבית. מכאן, שטענתה בדבר נזקים הצפויים להיגרם לה היא טענה כללית אשר אינה מעוגנת בתשתית עובדתית.

יתרה מזאת, עצם העובדה כי ביום 25.5.98 נחקק חוק עזר חדש המבטל את תעריפי אגרות המים נשוא התביעה, מצביעה על כך שלעירייה לא ייגרם כל נזק מקבלת התביעה.

התובעת ציינה כי היא עצמה הסתמכה על כך שחויבה כדין בתשלומים שהעירייה השיתה עליה, ונזקה עולה כדי גובה התשלומים בהם חויבה שלא כדין.

מעבר לחוסר תום הלב ואי ההגינות בהתנהגות העירייה, שעה שזו תיקנה באופן רטרואקטיבי את חוק העזר תחת להשיב את הכספים שגבתה שלא כדין, נטען כי התנהגותה של העירייה לא עמדה בסטנדרט ההתנהגות הראוי של רשויות המינהל. זאת משום שבתגובה לפנייתה הראשונה של התובעת, השיבה העירייה כי לא נפלה כל שגגה בגובה תעריפי אגרות המים בהם חויבה התובעת. העירייה כלל לא אזכרה את עצם קיומו של התיקון הרטרואקטיבי לחוק ההצמדה.

התובעת הוסיפה וטענה כי גם אי גילוי פרוטוקולי דיוני מועצת העיר על-ידי העירייה עולה כדי הפרת חובת ההגינות המנהלית.

לבסוף, טענה התובעת כי יש להורות על בטלותו של התיקון הרטרואקטיבי מאחר ולפי לשונו הוא נועד להביא לתיקונו של חוק ההצמדה משנת 1981. אולם, חוק זה בוטל כאשר נחקק חוק העזר לרעננה (הצמדה למדד), התשמ"ד – 1984 ואין התיקון לחוק יכול לתקן חוק שבוטל זה מכבר.

זאת ועוד, התובעת טענה כי חוק ההצמדה עצמו חל, לפי לשון התוספת לחוק, על חוק העזר מים משנת 1968. לפיכך, אין לו כלל תחולה על חוק העזר מים משנת 1966 שהוא נושא הדיון. מכאן, שאין מקום להצמיד את תעריפי אגרות המים מחודש ינואר 1981, לא כל שכן מחודש יולי 1980, בהעדר תחולה לחוק ההצמדה על חוק המים.

3. טענות העירייה:

הנתבעת לא חלקה על כך שמלשון חוק ההצמדה עולה כי היה מקום להצמיד את תעריפי אגרות המים ממדד ינואר 1981 ואילך, ולא ממדד יולי 1980 כפי שאכן נעשה בפועל.

עם זאת, טענה העירייה כי ההצמדה שנעשתה בפועל הולמת את הכוונה המונחת ביסוד חוק ההצמדה. זאת בשל העיכובים שחלו מהמועד שבו הוחלט על חקיקת חוק ההצמדה ועד למועד שבו הוא קיבל תוקף עם פרסומו ברשומות.

לעניין זה הופנתה העירייה למנגנון ההצמדה הקבוע בחוק, לפיו מתבצע עדכון תעריפי אגרות המים בשני מועדים במהלך השנה: האחד, ביום 1 באפריל בהתאם לשיעור עליית המדד בין חודש יולי בשנה שחלפה ועד לחודש ינואר. השני, ביום 1 באוקטובר על פי השינוי בשיעור המדד מחודש ינואר ועד לחודש יולי.

משכך, לאור העובדה שהוחלט על קבלת חוק ההצמדה עוד ביום 3.2.81 – מועד על פיו יש להצמיד את תעריפי אגרות המים לחודש יולי 1980 - הרי שכוונת מחוקק המשנה הייתה להצמיד את התעריפים רטרואקטיבית עוד מחודש יולי 1980. הזמן שחלף עד לקבלת אישורו של שר הפנים לנוסחו של החוק, אין בו כדי לגרוע מכוונה זו, למרות שמועד כניסתו לתוקף של החוק לא איפשר, לאור לשונו של החוק, את מימושה של כוונה זו.

יוצא אם כך, שהתיקון הרטרואקטיבי בא לתקן את המעוות ולממש את כוונתו המקורית של מחוקק המשנה ובה בעת למנוע את שחיקת תעריפי אגרות המים. אין לכן לומר כי לא היה כל צורך בחקיקתו של החוק.

באשר לטענת התובעת לפיה אין בפרוטוקולי הדיונים כל התייחסות לצורך בהצמדת תעריפי האגרות, ציינה העירייה כי הצורך בהצמדה עולה מהחלטת מועצת העירייה מיום 3.2.81 המאשרת את חוק ההצמדה.

באשר לעדכון תעריפי האגרות בהחלטת המועצה מיום 11.11.80, הרי שעדכון זה לא גילם בחובו את הצמדת התעריפים.

נוסף לכך נטען ע"י העירייה כי בעת חקירתה הנגדית לא נשאלה עו"ד קינן כל שאלה על הרקע שקדם להחלטת המועצה.

עוד טענה העירייה, כי הוחלט על התיקון הרטרואקטיבי לאחר תלונות מצד גופים שונים בנוגע לפער בין ההצמדה שנעשתה בפועל, לבין ההצמדה אותה היה מקום לערוך לפי לשון החוק.

לשאלת סמכותה לחוקק חקיקה רטרואקטיבית, טענה העירייה כי למרות שנקבע בדנג"צ ארקו כי אין לעגן את הסמכות בסעיף 15 לחוק הפרשנות, הרי שלא נסתם הגולל על האפשרות לחוקק חוק רטרואקטיבי מכוח מקור חקיקה אחר. מכאן, אין כל יסוד לטענת התובעת לפיה אין מקור חוקי לחקיקה הרטרואקטיבית.

עוד נטען בהקשר זה כי דנג"צ ארקו לא שינה מההלכה שנקבעה בבג"צ ארקו, לפיה נתונה לרשות המקומית סמכות לחוקק חוק עזר למפרע.

לאור ע"א 8627/03 לוי אלעזר נ' מדינת ישראל (טרם פורסם) עריכתו של דיון נוסף אין בה כדי לשנות את ההלכה שנפסקה בפסק הדין עליו נסב הדיון הנוסף. כמו כן, נטען כי יש לאבחן את עניין ארקו מהעניין שבפני, שכן שם מדובר היה בשאלת החוקיות של היטלי ביוב שהוטלו באופן רטרואקטיבי, בעוד שהתביעה הנוכחית עוסקת באגרות מים.

עוד טענה העירייה כי החקיקה הרטרואקטיבית תקפה לאור חזקת התקינות של המעשה המינהלי, הקבועה בפסיקה ובסעיפים 34א' לפקודת הראיות [נוסח חדש], תשל"א – 1971ו- 268 לפקודת העיריות [נוסח חדש].

אף אם נפל פגם במעשיה של העירייה, הרי שלאור עקרון הבטלות היחסית אין בכך כדי להוביל לבטלותו של התיקון הרטרואקטיבי ובעקבות זאת להשבת הכספים לתובעת. העירייה הוסיפה וטענה כי הלכה זו נכונה אפילו אם הפגם שנפל במעשיה הוא פגם מהותי, וזאת מקום שבו בטלות המעשה המנהלי תביא לחלוקה בלתי צודקת של זכויות וחובות. לטענת העירייה, מאזן הנזקים נוטה לטובתה, שכן היא הסתמכה על הסכומים שגבתה בגין אגרות המים ובהתאם לכך כילכלה את צעדיה והשקיעה בתשתיות ובמתן שירותים לרווחת הציבור כולו.

החלטה המורה על השבת הכספים תביא לפגיעה באיזון התקציבי של הרשות ולפגיעה בהסתמכותה, אשר תוליך לפגיעה בציבור כולו. כל זאת, בעוד שהתובעת שילמה את הסכומים אותם היא תובעת ללא מחאה, ותביעתה להשבת הכספים נעשתה תוך שיהוי רב בחלוף שנים ממועד התשלום.

חלוף הזמן ממועד התשלום ועד למועד הגשת התביעה, מהווה שיקול נכבד התומך בדחיית התובענה. יש לראות בו כדי ויתור מצד התובעת על תביעתה והסכמה לחיובים שהושתו עליה, גם אם בדיעבד התברר כי נפלה טעות בגובה החיובים.

עוד נטען כי התיקון הרטרואקטיבי כלל לא פגע בציפיות התובעת, אשר הסתמכה על כך שסכום האגרות בהם חויבה היה הסכום הנכון.

לטענת העירייה, טעם נוסף בגינו נדרש החוק המתקן הוא הרצון להימנע מהעלאה של שיעורי אגרות המים אשר הציבור כולו היה נושא בה אלמלא תוקן החוק.

העירייה דחתה את חוות דעתו של מר קופליביץ בטענה כי היא אינה מעוגנת בעובדות המקרה ולפיכך תאורטית ואקדמית.

לטענת העירייה, יש לקבל את חוות הדעת של מר אלי כהן, כלכלן ושמאי מקרקעין, ממנה עולה כי שיעורי אגרות המים שהוצמדו במהלך השנים שחלפו היו סבירים, ואלמלא ההצמדה הייתה נדרשת העלאה של שיעורי האגרות. עפ"י חוות דעת זו מטעם העירייה, אין לומר כי הגבייה בגין אגרות המים הייתה גביית יתר. אלמלא גבייה זו היה נגרם חסרון כיס לרשות.

העירייה טענה עוד כי דין התביעה להידחות גם מן הטעם שלא נגרם כל חסרון כיס לתובעת, שכן לא היא זו שנשאה בפועל תשלומי אגרות המים. טענה זו נטענה כבר בכתב ההגנה שהגישה העירייה (סעיף 4 לכתב ההגנה). בסיכומיה הפנתה העירייה לנ/4 - הסכם בין התובעת לבעלי המקרקעין עליהם נבנו הבניינים.

לטענתה, סעיף ד3 להסכם הקובע כי בעלי הקרקע ישפו את התובעת בגין סכומי אגרות המים שזו תשלם, מהווה הוכחה לכך כי לתובעת כלל לא נגרם חסרון כיס כתוצאה מהפערים בהצמדת תעריפי האגרות.

העירייה טענה כי בנסיבות העניין, לאור מאזן הנזקים והתנהגותה של התובעת, אין לומר כי הייתה התעשרות "שלא כדין" במובנו של סעיף 1 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, תשל"ט - 1979 (להלן: "חוק עשיית עושר").

גם אם התקיימו יסודותיו של סעיף 1 לחוק עשיית עושר ולתובעת עומדת עילת תביעה, הרי שההשבה תהיה בלתי צודקת. מן הראוי שבית המשפט יפעיל את שיקול דעתו בהתאם לסעיף 2 לחוק עשיית עושר ויפטור את העירייה מחובת ההשבה כולה או מקצתה.

4.תגובת התובעת במסגרת הסיכומים:

התובעת דוחה את טענות העירייה. לטענתה, אין בעובדה כי בעת תשלום אגרות המים לא הובעה מצידה מחאה על גובה התשלום כדי למנוע ממנה בשלב מאוחר, כאשר נודע לה על אי חוקיותו של גובה החיוב, לתבוע את השבת סכומי היתר ששילמה.

באשר לטענת השיהוי שהועלתה נגדה, טענה התובעת כי מאחר והתביעה היא כספית הרי שאין תחולה להלכות החוסמות תביעה מכח שיהוי. מכל מקום, אין לומר כי בנסיבות העניין התקיימו התנאים שמכוחם ניתן לדחות תביעה בטענת שיהוי.

בהתייחס לטענות הנתבעת הנוגעות לסמכותה לחוקק חקיקה רטרואקטיבית, נטען כי אף בסיכומים, לא כל שכן בכתבי טענותיה המוקדמים יותר או בפניותיה למשרד המשפטים או משרד הפנים, לא הצביעה העירייה על מקור כלשהו המסמיך אותה לחוקק תיקון שיכשיר באופן רטרואקטיבי את הגבייה של אגרות המים.

כמו כן דחתה התובעת את טענת העירייה לפיה אין בדיון הנוסף כדי לשנות החלטה קודמת של בית המשפט העליון.

בהתייחס לנ/4, טענה התובעת כי הסכם זה נוגע רק לחציו של פרוייקט הבנייה, ומכאן משתמע שאין להשליך מתוכנו על חיוב התובעת באגרות מים בגין הפרוייקט כולו.

מעבר לכך, נטען כי לא הוכח שהתמורה החוזית הנקובה בהסכם, אותה קיבלה התובעת, כללה במדויק את סכומי האגרות ששילמה לעירייה.

התובעת טענה כי לא הוכח כלל שהחיוב בגין אגרות המים גולגל לשכמם של רוכשי הדירות, שכן מחירי המכירה של הדירות נקבעים על-פי מחיר השוק.

מכאן, התובעת, אשר אין חולק כי הודעות החיוב הוצאו על שמה והיא זו שנשאה בהן בפועל, זכאית להשבת סכומי היתר בהם חויבה. אף אם יהיה בכך משום הגדלת רווחיה, להבדיל מהקטנת הפסדיה, הרי שאין למנוע ממנה מלקבל את הכספים המגיעים לה.

בנוסף לכך, נטען כי אין להחיל בענייננו את הלכת הבטלות היחסית, שכן הפגם במעשה הרשות – הכשרה רטרואקטיבית של חיוב המנוגד ללשון החוק - הוא פגם מהותי היורד לשורשו של עניין.

התובעת דחתה את טענות העירייה בדבר חזקת התקינות של המעשה המנהלי. לגישתה, החזקה כנגד חקיקה למפרע מעבירה את נטל ההוכחה והראיה לכשרותו של התיקון לחוק אל העירייה. לא רק שהעירייה לא עמדה בנטל זה, אלא שאף הערימה מכשולים על גילוי העובדות הרלוונטיות בכך שנמנעה ממסירת פרוטוקולי הדיון של מועצת העירייה ולא העידה את העדים הצריכים לעניין.

זאת ועוד, התובעת ציינה כי מדובר בתקיפה עקיפה של התיקון לחוק ולא בתקיפה ישירה. אין לכן להחיל את חזקת התקינות במקרה הנוכחי.

לבסוף, נטען כי העירייה כלל לא הוכיחה את הנזקים העלולים להיגרם לה כתוצאה מקבלת התביעה, ומכאן שיש לדחות את טענתה כי מאזן הנזקים נוטה לטובתה.

5. דיון ומסקנות

א. נטל ההוכחה

התביעה שבפני היא תביעה כספית במסגרתה תוקפת התובעת באופן עקיף את חוק העזר, שהכשיר באופן רטרואקטיבי את גביית אגרות המים כשהן מוצמדות ליולי 1980.

ככלל "אין איסור מוחלט על חקיקת משנה רטרואקטיבית. כוחה של חקיקת משנה רטרואקטיבית, ככוחה של חקיקת משנה, נקבע על-פי השאלה, אם היא במסגרת הסמכות שהוקנתה למתקין התקנות בחוק המסמיך. הסכמה כזו עשוי שתוקנה במפורש ועשוי שתוקנה מכללא. המבחן הוא בסופו של דבר מבחן של סבירות". (בג"צ 334/85 גל נ' מנהל בתי המשפט, פ"ד מ(3) 729, 742).

לטענת התובעת, לאור אופייה של החקיקה הרטרואקטיבית החלה על מצב דברים שהסתיים או פעולה והתנהגות שאירעו בעבר, הרי שנטל ההוכחה והראיה להוכחת חוקיותו של חוק רטרואקטיבי הוא על הרשות המנהלית.

סוגיית נטלי ההוכחה במשפט הציבורי היא סוגיה מורכבת שעליה נאמר כי "טרם נידונה בהרחבה בפסיקה" (בג"צ 8150/98 תיאטרון ירושלים לאמנויות הבמה נ' שר העבודה והרווחה, פ"ד נד(4) 433, 446).

עם זאת, מקובלת הגישה כי בעת הפעלת הביקורת השיפוטית על מעשי הרשות, נטל ההוכחה הראשוני מוטל על כתפיו של מי שטוען לאי חוקיותו של המעשה המנהלי. כלומר, על התובעת שבפני להראות כי במעשי העירייה נפל פגם לכאורי המצדיק את התערבותו של בית המשפט. אם תרים התובעת נטל זה, יעבור הנטל אל העירייה כרשות מינהלית להראות כי לא נפל במעשיה פסול המצדיק את ביטול חוק העזר.

מידת ההוכחה בה נדרש לעמוד תובע לשם הוכחת טענותיו משתנה ממקרה למקרה, בהתאם להליך שאת חוקיותו הוא מבקש לתקוף. כך, כאשר התקיפה היא של חקיקת משנה, כבעניינו, הנטל המוטל על כתפי העותר כבד יותר מהנטל המוטל עליו בעת תקיפה של מעשה מנהלי שאינו חקיקת משנה (שם בעמ' 446; י' זמיר, הסמכות המנהלית (כרך א') 179-180).

התובעת הצביעה על פגם בחוק העזר, בטענה כי נחקק בחוסר סמכות.

יש לכן לבחון בשלב ראשון את טענת התובעת בדבר סמכותה של העירייה לחוקק את חוק העזר באופן רטרואקטיבי.

ב. סמכות העירייה לחקיקה הרטרואקטיבית

נקבע במפורש בדנג"צ ארקו כי סעיף 15 לחוק הפרשנות אינו יכול להוות עוד עוגן לסמכותה הכללית של רשות מקומית לחוקק חקיקת משנה מתקנת בתוקף למפרע.

יחד עם זאת, פסק הדין לא שלל את סמכותן של הרשויות המקומיות לחוקק חוק עזר למפרע מתוקף חקיקה מסמיכה אחרת. באותו מקרה העלה בית משפט במפורש את האפשרות כי מכוח פקודת העיריות [נוסח חדש] וחוק הרשויות המקומיות (ביוב) יכלה העירייה לחוקק למפרע. אולם, מאחר והצדדים לא התייחסו לשאלה זו, נקבע כי הם ישלימו את סיכומיהם בהתייחס לסוגיה. מכאן, שאין קביעה חד משמעית על פיה לא קיימת סמכות להתקין חקיקת משנה למפרע, כפי שנעשה במקרה שבפני.

אין ספק כי ההלכה שנקבעה בדנג"צ ארקו לעניין הסמכות חלה גם בענייננו.

אין מקום לטענת הנתבעת לפיה אין בדיון הנוסף כדי לשנות מפסק הדין של בית המשפט העליון בבג"צ.

במסגרת דנג"צ ארקו הוכרעה השאלה האם ניתן לעגן את סמכותה הכללית של העירייה לחוקק למפרע בסעיף 15 לחוק הפרשנות. בעניין זה שינה בית המשפט העליון מקביעתו בבג"צ ארקו.

עוד יש לציין כי הכרעתו של בית המשפט העליון בעניין זה היא עקרונית. מכאן, שאין ממש בטענת הנתבעת לפיה יש לאבחן מקרה זה מענייננו, משום ששם היה מדובר בגביית היטלי ביוב, ואילו בענייננו מדובר בגביית אגרות מים.

עולה אם כן, כי את מקור הסמכות לחוקק את התיקון למפרע יש למצוא בחקיקה מסמיכה אחרת ולא בסעיף 15 לחוק הפרשנות.

טענת ב"כ התובעת לפיה לא הצביעה הנתבעת על כל מקור חקיקה אשר הסמיך אותה לתקן למפרע את חוק ההצמדה – היא טענה נכונה. בפניותיה למשרד המשפטים ולמשרד הפנים אין ציון למקור מסמיך שכזה.

יחד עם זאת, פניות אלה נעשו עוד בטרם נפסקה ההלכה בדנג"צ ארקו. ניתן לכן לסבור כי הדבר נעשה בשל כך שהנתבעת סברה שלא מוטלת עליה חובה לציין מקור מסמיך שכזה. לאחר דנג"צ ארקו ניתן היה לצפות מן הנתבעת לציין בסיכומיה מהו המקור שהסמיך אותה לחוקק את חוק העזר למפרע. הנתבעת לא עשתה כן למרות שציינה כי דנג"צ ארקו לא סתם את הגולל על האפשרות לחוקק חקיקת משנה למפרע מכוח חוק מסמיך שאינו פקודת הפרשנות.

בציון האפשרות לחוקק למפרע אין די, אלא יש להראות כי אכן החוק המסמיך, לאור תכליתו, מתיר לעירייה לחוקק לחוק למפרע. קל וחומר שהיה על הנתבעת לעשות כן לאור טענות התובעת בעניין, אשר הצביעו על פגם לכאורי במעשי הרשות.

בהעדר התייחסות למקור חקיקה מסמיך מצד הנתבעת, לא רשאי בית המשפט לבחון בעצמו את המקור המסמיך לחקיקה שכן אין על בית משפט לעשות את מלאכתו של בעל דין.

מחדלה של הנתבעת מלהצביע על מקור חקיקה מסמיך, חרף ההזדמנות שהייתה לה לעשות כן, מוליך למסקנה כי היא לא עמדה בנטל שעבר אליה להראות כי החוק המתקן נעשה בגדר סמכותה.

יחד עם זאת, מסקנה זו אינה מחייבת כשלעצמה את ביטול חוק העזר.

ג. עקרון הבטלות היחסית או התוצאה היחסית

אין ספק כי עקרון חוקיות המינהל הוא עקרון יסוד של שלטון החוק.

מכוח עקרון זה מחויבת הרשות המנהלית לפעול בהתבסס על הסמכה ברורה בחוק או מכוחו (ע"א 630/97 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה נהריה נ' שיר הצפון חברה לבניה בע"מ, פ"ד נב(3) 399, 403-404).

לצד עקרון זה, על הרשות לשמור על כללי המשפט המינהלי וביניהם החובה לנהוג בסבירות, במידתיות וללא משוא פנים, תוך שקילת כל השיקולים הרלוונטיים והימנעות מקביעת תנאים מפלים.

יחד עם זאת, לא תמיד הפרת החובה לנהוג בהתאם לכללי המשפט המנהלי תוליך לבטלות המעשה המנהלי.

גם פעולה אשר נעשתה בחוסר סמכות אינה בהכרח בטלה על פניה.

נפסק כי יש להבחין בין הכללים אשר לאורם חייבת הרשות המנהלית לפעול, לבין התוצאה המתחייבת מהפרתם של אותם כללים. (בג"צ 2918/93 עירית קרית גת נ' מדינת ישראל, פ"ד מ(5) 832 בעמ' 848).

התוצאה המתחייבת מהפרת הכללים או מחריגה מסמכות תלויה בנסיבותיו של כל מקרה ומקרה (בג"צ 3081/95 רומיאו נ' המועצה המדעית של ההסתדרות הרפואית בישראל, פ"ד נ(2) 177, 195-194), בסוג הפגם (בג"ץ 7053/96 אמקור בע"מ נ' שר הפנים, פ"ד נג(1) 193, 203) ובאיזון בין אינטרס הפרט שנפגע מההחלטה המנהלית, לבין אינטרס הציבור שעשוי להיפגע אם תבוטל ההחלטה. (בג"צ 7505/98 גלעד קורינאלדי נ' לשכת עורכי הדין בישראל, פ"ד נג(1) 153).

כמו כן, הסתמכות בתום לב על החלטת המנהל עשויה להטות את הכף למסקנה כי אין להורות על בטלות ההחלטה חרף הפגם שנפל בה. (בג"צ 10934/02 קיבוץ כפר עזה אגודה להתיישבות חקלאית שיתופית נ' מינהל מקרקעי ישראל (טרם פורסם)).

עקרון זה, לפיו לא כל פגם במעשי הרשות מוליך לבטלות החלטתה - הוכר בפסיקה כ"עקרון הבטלות היחסית" (ע"פ 768/80, שפירא ושות' ו-3 אח' נ' מדינת ישראל, פ"ד לו(1), 337; יצחק זמיר הסמכות המנהלית (כרך ב', ירושלים, תשנ"ו), 831-830; דפנה ברק-ארז, "בטלות יחסית ושיקול דעת שיפוטי" משפטים כד (תשנ"ה) 519).

בהמשך, הוצע על-ידי כב' השופט זמיר בע"פ 2413/99 גיספן נ' התובע הצבאי הראשי, פ"ד נה (4) 673, 689 להמיר ביטוי זה בביטוי תורת "התוצאה היחסית".

בפסיקה מאוחרת יותר אימץ בית המשפט העליון את הביטוי המוצע (ע"א 119/01 פרץ אקונס ואח' נ' מדינת ישראל, פ"ד נז(1) 817).

במסגרת פסק דין גיספן סקר כב' השופט זמיר את עקרון התוצאה היחסית ואת החלתו באותו מקרה, בו חרג בית הדין הצבאי המחוזי מסמכותו כאשר הטיל על המערער מאסר על תנאי למשך תקופה של 3 שנים.

גם במסגרת פסק דין זה חזר בית משפט וקבע כי יש להבחין בין עצם הפגם לתוצאות הפגם. נקבע כי שיקולים שונים, ובכלל זה שיקולים של צדק אישי והאינטרס הציבורי, עשויים להשפיע על התוצאה ואף למנוע ביטול החלטה פגומה.

לדברי כב' השופט זמיר בסעיף 15 לפסק הדין "המשמעות העיקרית של תורת הבטלות היחסית היא, שבכל מקרה בו נפל פגם משפטי, אם בפסק דין של בית משפט ואם בהחלטה של רשות מינהלית, בגדר הסמכות או מחוץ לסמכות, יש לבדוק את נסיבות המקרה, בראש ובראשונה של מהות הפגם, ולהתאים את הסעד שיינתן על ידי בית המשפט לכלל הנסיבות".

כמו כן נאמר במפורש כי תורת התוצאה היחסית חלה גם על פגם של חריגה מסמכות, למרות שחריגה מסמכות הינה פגם חמור במיוחד (סעיף 17 לפסק הדין).

לאור כל האמור לעיל, אין בעובדה כי החוק המתקן במקרה שבפני נחקק בחוסר סמכות, כדי לחייב את בטלותו של החוק ואת השבת הכספים שנתבעו.

יש לציין כי תקיפת המעשה המנהלי, בענייננו חקיקת המשנה המתקנת למפרע, נעשית במסגרת התביעה באורח עקיף ולא ישיר. בניגוד לטענת התובעת, עקרון התוצאה היחסית חל גם כאשר תקיפת המעשה המנהלי היא תקיפה עקיפה. עם זאת, הפסיקה הכירה בכך כי הליך התקיפה הישירה נותר דרך המלך שבה על העותר לנקוט (פסק דין אקונס לעיל, בעמ' 837).

יתרה מכך, שאלת דרך התקיפה של המעשה המנהלי הוכרה "כאחת השאלות החשובות, לפי ההלכה בדבר בטלות יחסית". ברע"פ 4398/99 עינת הראל נ' מדינת ישראל, פ"ד נד(3) 637, 646 נקבע כי הבחירה בדרך התקיפה של ההחלטה, עשויה להכתיב את תוצאת התקיפה. "גם אם נפל בהחלטה פגם המצדיק את ביטול ההחלטה בדרך של תקיפה ישירה, לא בהכרח יצדיק הפגם תוצאה של ביטול ההחלטה גם בדרך של תקיפה עקיפה. התוצאה של תקיפה עקיפה תלויה במידה רבה בנסיבות המקרה" (שם בעמ' 647).

ככלל, המדיניות השיפוטית הראויה היא לעודד תקיפה ישירה של מעשה מנהלי.

יחד עם זאת, בענייננו נראה כי דרך התקיפה העקיפה – אותה בחרה התובעת – אינה עומדת לה לרועץ. בחירה זו משולה לדוגמא שניתנה בעניין הראל לפיה אדם שנפגע באופן אישי מתחולתה של תקנה בת פועל תחיקתי – אין לו מבחינה מעשית דרך לתקוף את התקנה אלא בדרך של תקיפה עקיפה.

זאת ועוד, אף מצד הנתבעת לא נטען כי דרך התקיפה של המעשה המנהלי פוגמת בסיכויי התקיפה.

יש לכן לבדוק להלן את נסיבות המקרה ולהתאים את הסעד שינתן על ידי בימ"ש.

הנסיבות הרלוונטיות במקרה שבפניי, לשם בדיקת תוצאת החריגה מהסמכות, הן בעיקר היותו של חוק העזר בגדר חוק רטרואקטיבי. לכן, יש להחיל את השיקולים אשר נקבעו בבג"צ ארקו לעניין בחינת סבירותה של חקיקה רטרואקטיבית כדי לקבוע את תוצאת החריגה מהסמכות.

ד. השיקולים לבחינת סבירות התיקון הרטרואקטיבי

בג"צ ארקו התווה את הקריטריונים לבחינת סבירותה של חקיקה משנה רטרואקטיבית. שם מדובר היה בחוקים רטרואקטיביים, אשר בחלוף כשתיים עשרה שנים מיום החיוב בפועל, תיקנו את חוק ההצמדה כך ששיעור היטלי הביוב יוצמד למפרע גם במספר החודשים בהם לא הוצמד עקב טעות שנפלה בחוק. בסיומה של בחינה זו הכריע בית המשפט, ברוב דעות כי "החוקים הרטרואקטיביים נחקקו בסמכות. הם נחקקו לתכלית ראויה, ופגיעתם אינה עולה על הנדרש. הם עמדו במבחן הסבירות והמידתיות". בדנג"צ ארקו התייחס בית המשפט, כאמור, רק לשאלת סמכותה של הרשות לחוקק למפרע ולא התייחס לשיקולים באשר לסבירות החקיקה.

מכאן, שלשם בחינת השיקולים המשמשים בהכרעה בשאלת תקינותה של החקיקה הרטרואקטיבית, ניתן וראוי לפנות לבג"צ ארקו.

בבחינת סבירותה של החקיקה הרטרואקטיבית, יש לבחון האם היא עומדת במבחן המידתיות על שלושת מבחני המשנה שלו, להתייחס למשך הזמן של ההחלה למפרע ולסיבת השיהוי בשינוי החקיקה למפרע.

בין הקריטריונים לבחינת סבירותה של חקיקה למפרע, נקבע כי יש לבחון את מטרת החקיקה למפרע ופרק הזמן לגביו מתבקשת ההחלה למפרע. ככל שתקופת ההחלה הרטרואקטיבית ארוכה יותר, כך ייטה בית המשפט לקבוע כי החקיקה למפרע בלתי סבירה. עוד יש לבחון את סיבת השיהוי בחקיקה למפרע ובכלל זה את מכלול האינטרסים והציפיות של הצדדים הנוגעים בדבר. לצד בחינת סבירותו של החוק למפרע, נבחנת מידתיות האמצעי שבו בחרה הרשות לשם הגשמת התכלית שביסוד פעולתה.

בחינה זו נעשית באמצעות שלושה מבחני משנה - האחד, קיום יחס של התאמה בין החוק הרטרואקטיבי לבין התכלית אותה מבקש החוק להגשים. השני, מידת הפגיעה של האמצעי שנבחר, כאשר נדרש כי הרשות תבחר מבין האמצעים העומדים לרשותה להגשמת תכלית החקיקה, את האמצעי שפגיעתו בפרט היא הקטנה ביותר. השלישי, קיומו של יחס ראוי בין התועלת לציבור מהחקיקה למפרע ובין הנזק שייגרם לכלל הציבור כתוצאה מחקיקה זו.

בבג"צ ארקו נקבע, כי החלה רטרואקטיבית שנועדה לאשרר הפרשי הצמדה אשר נגבו שלא כדין היא תכלית סבירה (ראה גם בג"צ 4562/92 זנדברג נ' רשות השידור, פ"ד נ(2) 793, שם אישר בית המשפט חקיקה רטרואקטיבית דומה) וכי אין דרך אחרת, לבד מהחקיקה הרטרואקטיבית, אשר תאפשר לרשות להגשים תכלית זו בדרך שפגיעתה בזכויות הפרט פחותה יותר. בהקשר זה צויין כי החקיקה הרטרואקטיבית לא פגעה בהסתמכותם של העותרים, שכן אלה יצאו מתוך הנחה ששיעורי ההיטלים ששילמו היו כדין. שיקול נוסף שהיטה את הכף לטובת החלטה המכירה בסבירותו של החוק הרטרואקטיבי, היה כי החוק לא נועד להטיל מס חדש, אלא רק לתקן טעות שנפלה בשיעורו של היטל קיים.

ביחס לתקופת החקיקה הרטרואקטיבית – ציין אמנם בית המשפט כי תקופה של 12 שנה היא תקופה ארוכה מאוד אשר לא בנקל תוכר כתקופה סבירה. אולם, נקבע כי אורך התקופה נבע מאי מודעותה של העירייה לצורך לתקן את החוק – אי מודעות שגם העותרים היו שותפים לו. בנוסף לכך, חלותה של התקופה הרטרואקטיבית מתייחסת למספר חודשים בלבד, אשר הצמדתם נדרשה לשם שמירה על הערך הריאלי של הכסף. בית המשפט הוסיף ועמד על טענות נוספות שהועלו על-ידי הצדדים, והגיע לכלל מסקנה כי הנזק שייגרם לעירייה מקבלת העתירה רב מהנזק שייגרם לעותרים אם תידחה העתירה. זאת מאחר והעירייה כלכלה את צעדיה במשך שנים רבות בהסתמך על הכספים שגבתה. אשר לאפשרות לתקן את הטעות שנפלה על-ידי הגדלת שיעורי היטל הביוב העתידים לבוא, דחה בית המשפט אפשרות זו שכן אין היא מוצדקת והוגנת כלפי משלמי ההיטל העתידיים.

באיזון כולל נקבע לבסוף כי קיים יחס ראוי בין התועלת לציבור מחקיקת החוק, לבין הנזק לפרט שעליו לשאת בתשלומי ההיטל המוצמדים. מכאן, יש להכיר בתוקפה של החקיקה הרטרואקטיבית בהיותה סבירה ומידתית.

נראה כי מבחנים אלה מתקיימים גם במקרה שבפניי.

מעיון בפרוטוקולים של דיוני מועצת העירייה, עולה כי העירייה נדרשה לשינוי תעריפי אגרות המים עוד בטרם חוקקה את חוק ההצמדה.

בדיון שהתקיים ביום 11.11.80 הוחלט על עדכון תעריפי האגרות בדרך של תיקון חוק העזר, ואילו בדיון שהתקיים ביום 3.2.81 הוחלט לאשר חוק עזר בדבר הצמדת אגרות חוקי העזר של העירייה. בדרך זו, יעודכנו שיעורי האגרות במהלך השנה מבלי שתיאלץ העירייה לתקן מחדש את חוקי העזר על מנת לעדכן את שיעורי האגרות כתוצאה משינויים במדד.

טענת התובעת, לפיה לא התייחסה העירייה בדיוניה לצורך להצמיד את שיעורי האגרות אינה עומדת במבחן הביקורת. התייחסות ברורה לצורך זה נמצאת בדבריו של מר י' רביד, מזכיר העירייה לפיהם "משרד הפנים הוציא תקנות המאפשרות להצמיד את החוקים הפיסקליים של המועצה. עם עליית המדד יעלו המחירים. הדבר ימנע מאיתנו רציפה בלתי פוסקת על ידי תיקונים תכופים של האגרות. במרוץ זה היינו תמיד מפסידים". בתגובה לדברים אלה ענה ש' להבי, סגן ראש המועצה, כי "העקרון מקובל עלי". אמנם אף אחד מן הנוכחים בדיונים שנתקיימו בוועדה לא העיד בפני, אך אין לזקוף לחובת העירייה את אי זימונם של הנוכחים בדיון להעיד. בנסיבות העניין, העירייה יכלה להסתמך על האמור בפרוטוקולים מהם עולה הצורך של העירייה להצמיד את שיעורי האגרות – צורך אשר הינו ברור לאור העלייה בשיעורי האינפלציה באותם ימים והחשיבות שבשמירת ערך הכסף. עובדה זו עולה גם תצהירה של עו"ד קינן, אשר לא נסתר במהלך עדותה.

בשולי הדברים יש לציין כי אין להסיק מסקנות לגבי תום ליבה או הגינותה של העירייה כתוצאה מכך שהפרוטוקולים הוגשו כראיה על-ידי התובעת דווקא. אין מקום לטענה המשתמעת מכתבי הטענות של התובעת, לפיה העלימה ממנה העירייה במתכוון את הפרוטוקולים. תוכנם של הפרוטוקולים התומך בגירסת העירייה ומצביע על העדר כל כוונה מצד העירייה שלא לגלות מסמכים אלה. יתרה מכך, עו"ד קינן לא נשאלה כלל בעניין זה בחקירתה, על אף שבתצהיר גילוי מסמכים מיום 11.11.03 (ת/6) הצהירה כי מסמכים אלה נמצאים בחזקתה של העירייה.

מכל האמור לעיל עולה כי הרקע לחקיקת חוק ההצמדה היה הצורך לשמור על ערך סכומי הכסף אותם גובה העירייה לנוכח שיעורי האינפלציה הגבוהים.

עם זאת, מתעוררת השאלה האם כבר לפני חקיקת חוק ההצמדה התעורר צורך להצמיד את שיעורי אגרות המים למדד חודש יולי 1980, כפי שאכן נעשה בפועל. כאמור, לפי לשון חוק ההצמדה ניתן היה להצמיד את שיעורי האגרות למדד חודש ינואר 1981. זאת מאחר והחוק פורסם ברשומות ביולי 1981, כשלושה חודשים לאחר 1 באפריל – המועד ממנו ניתן היה להצמיד את שיעורי האגרות למדד חודש יולי 1980. הספקות מתעוררים לאור עדכון שיעורי האגרות בהחלטת המועצה מיום 11.11.80. עדכון זה עשוי להתפרש כמעשה שנועד לשמור על ערך הכספים שגובה העירייה בגין אגרות המים, ומכאן שלכאורה אין מקום לשמור פעם נוספת על ערך שיעורי האגרות על-ידי הצמדתם למדד חודש יולי 1980.

ניתן לגרוס כי בעקבות החלטת המועצה מיום 11.11.80, היה על הרשות לעדכן את שיעורי אגרות המים על-ידי הצמדתם למדד חודש נובמבר 1980 לכל המוקדם ולא למדד חודש יולי 1980.

יש לציין כי לפי מנגנון ההצמדה הקבוע בחוק ההצמדה, הצמדה שכזו אינה אפשרית שכן החוק מתיר הצמדה למדד חודש יולי או למדד חודש ינואר בלבד, וזאת בהתאם למועד שבו נערכת ההצמדה. טענה זו נטענה על-ידי התובעת לראשונה בסיכומיה. בתגובה השיבה ב"כ העירייה כי העדכונים מיום 11.11.80 נעשו על בסיס תחשיבים שלא היו מעודכנים למועד קבלת ההחלטה, ומכאן שאין בהם גילום של העליה בשיעור המדד מחודש יולי 1980 ואילך. עם זאת, תחשיבים אלה לא הוצגו בפני.

אי הצגת התחשיבים אינה מוליכה בהכרח למסקנה כי יש לקבל את טענת התובעת. הזמן הרב שחלף, למעלה מעשרים שנה, מעת הדיון במועצת העיר ועד לדיון בתביעה שבפני, מקשה על מציאת המסמכים שהיוו יסוד להחלטות מועצת העיר. לא מן הנמנע ואף סביר כי עדכון התעריפים מיום 11.11.80 אינו מגלם בתוכו הצמדה לשיעור המדד מחודש יולי 1980. רמז לכך ניתן למצוא בדבריו של חבר המועצה, מר י' רביד בדיון שהתקיים ביום 3.2.81, בו התייחס לצורך להצמיד את שיעורי האגרות באמצעות חוק הצמדה כללי המצמיד את כל תעריפי האגרות וההיטלים השונים אותן דורשת העירייה. מר רביד התייחס בדבריו לכך שעד לחקיקת החוק המוצע העירייה עדכנה העירייה את תעריפי האגרות על-ידי תיקוני חוק העזר וציין כי "במרוץ זה היינו תמיד מפסידים". ההפסד אליו כיוון מר רביד בדבריו הוא הצמדה לא ריאלית של התשלומים המגיעים לעיריה. הפסד שכזה יכול שיינבע מעיכובים בהליכי חקיקה. עיכובים שכאלה כוללים בתוכם אף עיכוב בקבלת התשתית העובדתית הדרושה לחברי המועצה לשם החלטתם. עוד יש לציין, כי עו"ד קינן לא נחקרה בעניין זה. אמנם עו"ד קינן לא כיהנה בתפקידה בעת קבלת ההחלטה על עדכון תעריפי האגרות. אולם, מנסיונה כיועצת המשפטית של העירייה יכלה לשפוך אור על הליכי החקיקה במועצת העיר.

ניתן לכן להגיע למסקנה כי כבר בעת חקיקת חוק ההצמדה, התעורר הצורך להצמיד את תעריפי אגרות המים לחודש יולי 1980, כפי שאכן נעשה בפועל. עצם העובדה שבחוקים מאוחרים יותר קבעה העירייה במפורש, בהוראת שעה, כי שיעורי האגרות הראשונים שייגבו יוצמדו לשיעור מדד הקודם על אף מנגנון ההצמדה הקבוע בחוק- אין בה כדי להביא למסקנה כי צורך כזה לא התעורר גם במקרים בהם העירייה לא כללה הוראת שעה שכזו.

אין גם מקום לטענה כי בפניותיה למשרד הפנים ולמשרד המשפטים לא הצביעה העירייה על צורך בהצמדה, לבד מהצורך להכשיר גבייה לא חוקית. בפניותיה ציינה העירייה כי התיקון הרטרואקטיבי נדרש בשל פערי מדדים שנוצרו כתוצאה מעיכובים שחלו בפרסום החוק ברשומות.

אינני רואה גם מקום לקבל את חוות דעתו של המומחה קופלוביץ מטעם התובעת. על פי חוות דעתו אין מקום להצמדה רטרואקטיבית, שכן ממילא שיעורי האגרות שנגבו היו גבוהים בכ- 30% מעלויות העירייה בהתקנת תשתית המים. חוות דעת זו נסמכת על הצמדת תעריפי האגרות למדד הסלילה או למדד תשומות הבניה במקום למדד המחירים לצרכן. המומחה קופלוביץ ציין בחוות דעתו כי רוב הרשויות המקומיות נוהגות להצמיד את התעריפים השונים אותם הם גובים למדד המחירים לצרכן. אולם, מאחר ומדד זה הינו מדד כללי הכולל ממוצע של רכיבים שאינם קשורים לעלות הבנייה, סבר המומחה מטעם התובעת שיש להתחשב במדד אחר. סברה זו הינה תיאורטית בלבד, שכן אין להתעלם מהבסיס בפועל להצמדת תעריפי האגרות של הרשויות המקומיות בכלל ושל הנתבעת בפרט.

גם לגופו של עניין, קיים הגיון רב בהצמדת תעריפי האגרות למדד המחירים לצרכן. הגיון זה נובע מהיעילות והפשטות בהצמדת המחירים למדד ידוע ומוכר. מעבר לכך, עלייתו של מדד המחירים לצרכן משפיעה על כח הקנייה של הרשות המקומית וערך הכסף שבידה ומכאן שהצמדה זו ראויה. לאור זאת, מקובלת עלי חוות דעתו של מר אלי כהן מטעם הנתבעת. מחוות דעתו עולה גם כי עלויות הרשות בהתקנת תשתיות המים כמעט ואינן מושפעות מהשינויים המשפיעים על מדד הסלילה או מדד התשומות. לכן, הצמדת תעריפי האגרות למדד הסלילה או תשומות הבניה אינה הצמדה מדוייקת או סבירה.

יישום העקרונות שהותוו בבג"צ ארקו על המקרה שבפני, בשים לב לעקרון התוצאה היחסית, מוליך למסקנה כי דין התביעה להידחות.

החקיקה הרטרואקטיבית במקרה הנוכחי עומדת במבחני הסבירות והמידתיות הנדרשים כתנאי לתוקפה. אמנם, גם בענייננו תקופת התיקון הרטרואקטיבי היא ארוכה - כחמש עשרה שנה. עם זאת, השיקולים שתמכו בתקפותו של התיקון הרטרואקטיבי בבג"צ ארקו, תומכים גם בתקפותו של התיקון הרטרואקטיבי במקרה שבפניי. ראשית, העירייה לא הייתה מודעת לצורך לתקן את החוק. לאי מודעות זו הייתה שותפה גם התובעת שהינה חברה קבלנית הבקיאה בתחום הבנייה ובכלל זה בשיעורי האגרות הנגבים.

שנית, התיקון הרטרואקטיבי נועד לתקן הצמדה של שישה חודשים בלבד. כלומר, התיקון נועד לחול על פני תקופה קצרה יחסית ואינו נחשב לשינוי מהותי כגון יצירת מס חדש, אלא רק לשמירה על ערכו הריאלי של מס קיים.

זאת ועוד, מאחר והתובעת יצאה מהנחה ששיעורי האגרות בהן נשאה היו כדין, הרי שלא ניתן לומר כי נפגעה הסתמכותה.

מנגד, קבלת התביעה תביא לפגיעה בהסתמכות העירייה אשר כלכלה את צעדיה לטובת רווחת הציבור כולו בהסתמך על הכספים שגבתה.

בנוסף לכך, תגרום הדרך החלופית של העלאת שיעורי האגרות, לפגיעה בציבור הרחב ללא הצדקה בנשיאת הנטל כספי בגין הטעות שנפלה בתעריפי האגרות.

לאור זאת, הנזק צפוי לעירייה רב מהנזק הצפוי לתובעת אם תידחה התביעה.

בהקשר זה יש לציין כי העירייה לא הניחה אמנם תשתית עובדתית מפורטת בדבר סכומי הנזק אליהם היא עשויה להיחשף אם תתקבל התביעה. אולם, אין בכך כדי להוליך למסקנה כי יש לקבל את טענת התובעת לפיה לא ייגרם כל נזק לתובעת אם תתקבל התביעה.

יתרה מזאת, בפנייתה של עו"ד קינן ליועץ המשפטי לממשלה לשם אישורו לתיקון הרטרואקטיבי - היא מציינת כי התקבלו בעירייה תלונות של מספר גופים המבקשים השבת כספים בגין גביית סכומי אגרות שביתר.

מכאן, עולה כי פנייתה של התובעת אל העירייה אינה פנייה בודדת וכי קיימת אכן אפשרות של חשיפה לתביעות נוספות מלבד התביעה הנוכחית.

אין גם מקום לטענה כי ביטול חוק העזר שקבע את תעריפי אגרות המים נשוא התביעה שבפני מביא למסקנה כי לא צפוי כל נזק לעירייה. ביטולו של החוק צופה פני עתיד, בעוד שהתביעה עניינה בסכומים שנגבו בעבר אשר אותם תצטרך העירייה להחזיר אם תתקבל התביעה.

יתרה מזאת מנ/4, ההסכם שבין התובעת לבעלי הקרקע עליהם נבנו הבניינים, עולה כי לפחות לגבי מחצית מפרוייקט הבנייה שופתה התובעת, כחלק מהתמורה החוזית שקיבלה, על-ידי בעלי הקרקע בסכום אגרות הבניה בהן חויבה על-ידי העירייה.

טענת התובעת בסיכומיה וטענת מנכ"ל התובעת ניסים אחיעזרא בעדותו, לפיה נקבעה התמורה החוזית על בסיס מחירי שוק ולא מחירי עלות, אין בהם כדי לשנות מהמסקנה כי לפחות לגבי מחצית הפרוייקט - היו אלה בעלי הקרקע אשר נשאו בפועל בסכומי היתר שגבתה העירייה.

כמו כן, העובדה כי מבחינה פורמלית הייתה זו התובעת שנשאה בתשלומי האגרות, אין בה כדי להעניק לה עילת תביעה להשבת הסכומים שנגבו ביתר.

עילת תביעה זו, המושתתת, בין היתר, על עשיית עושר ולא במשפט, מוקנית למי שנשא בפועל בתשלומים. מכאן, שהיה על התובעת להציג ראייה על פיה המחו לה הבעלים את זכותם לקבל את הפרשי סכומי אגרות הבניה בהם נשאו בפועל – כתנאי להגשת התביעה לגבי מחצית הפרוייקט.

מכל האמור לעיל, עולה כי נזקה של העירייה כתוצאה מקבלת התביעה עולה על נזקה של התובעת מדחיית התביעה.

המסקנה היא כי התוצאה המתאימה במקרה שבפניי, היא להכיר בתוקפה של חקיקת העזר הרטרואקטיבית.

6. דיון בטענות נוספות:

בשולי הדברים, יש להתייחס לשתי טענות נוספות של התובעת.

התובעת טענה כי העירייה לא השיבה לה תשובה מלאה לפנייתה הראשונה בנדון. אכן, מן הראוי שתשובת הרשות המנהלית לאזרח הפונה אליה תהיה מלאה ככל שניתן. כבר נפסק כי בית המשפט יבחן בחשדנות נימוק של הרשות אשר מועלה לראשונה בהליכים שלפניו, אם כי אין בעובדה זו לבדה כדי להביא לפסלות ההחלטה המנהלית (ע"א 700/89 חברת חשמל נ' מליבו, פ"ד מז(1) 667, 678; בג"צ 8437/99 רשת גני חב"ד בארץ הקודש נ' שר החינוך, פ"ד נד(3) 69). התשובה עליה מלינה התובעת היא תשובתה של ב"כ העירייה לב"כ התובעת מיום 22.2.00. ב"כ העירייה ציין בפני ב"כ התובעת כי תעריפי האגרות צמודים למדד המחירים לצרכן כפי שהוא מתעדכן מעת לעת בהתאם לחוקי העזר השונים. אמנם, ראוי היה כי העירייה תודיע לתובעת על דבר קיומו של התיקון הרטרואקטיבי לחוק, אולם אין באי ציון זה כדי להוות שיקול של ממש בעניין בחינת סבירותו של החוק הרטרואקטיבי או תוצאת חקיקתו בחוסר סמכות. זאת במיוחד לאור העובדה כי ב"כ העירייה ציין כי אם התובעת סבורה אחרת, פתוחה בפניה הדרך לפנות לעיריהי ולהעלות את טענותיה בעניין.

כמו כן, יש לדחות את טענתה של התובעת לפיה דינו של התיקון הרטרואקטיבי לחוק להתבטל, שכן אינו יכול לתקן את חוק ההצמדה משנת 1981 מאחר וזה בוטל בשנת 1984. התיקון הרטרואקטיבי לחוק אינו מחייה את תוקפו של חוק ההצמדה אשר בוטל כבר, אלא רק את השלכותיו של החוק, ככל שאלה עדיין קיימות, ומכאן שתיקון זה הינו תקף.

טענה נוספת הינה הטענה כי אין להחיל כלל את חוק ההצמדה עצמו על חוק העזר מים, מאחר ובתוספת לחוק ההצמדה נאמר כי הוא יחול על חוק העזר מים משנת 1968, ואילו חוק העזר הוא משנת 1966. טענה זו נטענה לראשונה בסיכומי התובעת וגם זאת בשפה רפה. מן הטעם הזה לבדו יש לדחות את הטענה. לגופו של עניין, עיון בקובץ התקנות מלמד כי יצאה שגגה מאת מתקין התקנות. מראה המקום בהערת השוליים מפנה לחוק העזר משנת 1966, ואך בטעות מציינת התוספת כי חוק העזר הוא משנת 1968. מכל מקום, לא נטען על-ידי התובעת כי היא הוטעתה לחשוב שאין המדובר בהצמדתו של חוק העזר מים משנת 1966, ולפיכך אין מקום לטענתה.

7. סיכום:

מכל הטעמים אשר צויינו לעיל, המסקנה היא כי דין התביעה להידחות.

התובעת תישא בהוצאות הנתבעת בסך 20,000 ₪ + מע"מ, בצירוף ריבית והפרשי הצמדה כדין מהיום ועד ליום התשלום בפועל.

ניתן היום ו' בחשון, תשס"ה (21 באוקטובר 2004) בהעדר הצדדים.

ד. קרת-מאיר, שופטת


תודה למי שיקליק על האייקון של פייסבוק


    תגובות   שלח תגובה >>









זכויות יוצרים   ד"ר רוסטוביץ, פייביש ושות' חברת עורכי דין   פורטל משפט מיסוי ונדל"ן